II SA/Rz 865/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. ,Sygn. akt II SA/Rz 865/17 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Z. N. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt D. N. w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt [....] Sąd Rejonowy w [...] stwierdził potrzebę przyjęcia D. N. do domu pomocy społecznej bez jej zgody. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] organ I instancji skierował D. N. do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób w podeszłym wieku. Następnie kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] organ I instancji umieścił D. N. w Domu Pomocy Społecznej w [...] przy ul. [...] (dalej w skrócie: "DPS"). D. N. została przyjęta do DPS w dniu 16 listopada 2016 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] organ I instancji ustalił opłatę za pobyt D. N. w DPS w wysokości 70 % osiąganych dochodów, t. j. za listopad 2016 r. w kwocie 707,58 zł, natomiast od 1 grudnia 2016 r. w kwocie 1.415,16 zł miesięcznie. Pozostałą kwotę, stanowiącą różnicę miedzy obowiązującym średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca domu a opłatą wnoszoną przez osobę obowiązaną miała wnosić Gmina Miasto [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] organ I instancji ustalił skarżącemu kwotę opłaty za pobyt mamy – D. M. w DPS w wysokości 900 zł miesięcznie, odstępując jednocześnie od ustalania opłaty G. O. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 dalej w skrócie: "K.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2 i 3, art. 61 ust. 1 i 2, art. 62 ust. 1 pkt. 1, art. 63 ust. 1, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 4 maja 2004 r. o pomocy społecznej ( t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm. – dalej w skrócie "U.p.s."). W uzasadnieniu decyzji przytoczył treść przepisów regulujących zasady ustalania opłaty za pobyt w DPS, oraz podmioty zobowiązane do jej ponoszenia, a także zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...], poz. [...]) ustalające koszt utrzymania w DPS przy ul. [...] na kwotę 3.235 zł miesięcznie. Dalej wskazał, że osobami obowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt D. N. zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 U.p.s. są jej dzieci: G. O. oraz Z. N. Ponieważ jednak w toku postępowania ustalono, iż G. O. nie kwalifikuje się do ponoszenia ustawowej odpłatności z uwagi na to, że osiągany dochód na osobę w jej rodzinie (1.007,76 zł) nie przekracza 300% kwoty odpowiedniego kryterium ustawowego na osobę gospodarującą w rodzinie (1.542 zł), zgodnie z art. 61 ust. 2 U.p.s. nie ma ona obowiązku - do czasu zmiany sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej - ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS. Natomiast skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jego miesięczny dochód (4.800,26 zł) przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (1.902,00 zł), co kwalifikuje go do wnoszenia opłaty, przy czym jej maksymalna wysokość wynosi 2.898,26 zł miesięcznie (różnica między dochodem a kryterium ustawowym dla osoby samotnie gospodarującej). Na gruncie rozpatrywanej sprawy jest to kwota 1.819,84 zł (różnica pomiędzy kosztem utrzymania ustalonym zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta [...] a opłatą wnoszoną przez D. N.). Dalej organ I instancji podał, że skarżący złożył wniosek o całkowite zwolnienie go z ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS. Wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, iż miesięczne stałe wydatki skarżącego wynoszą 3.434,45 zł i obejmują opłaty za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w [...], spłatę jego zadłużenia oraz koszty leczenia ojca. Następnie wyjaśnił, że pomimo braku zawarcia ze skarżącym umowy w trybie art. 103 ust. 2 U.p.s., opłata ta jest ustalana przez organ w decyzji, która może uwzględnić wniosek o zwolnienie. Dlatego też ustalając w decyzji kwotę 900,00 zł miesięcznie tytułem opłaty za pobyt D. N. w DPS, organ I instancji wziął pod uwagę całokształt sytuacji osobistej i dochodowej skarżącego, jego wszelkie wydatki i źródła ich powstania, oraz fakt, że kwota dochodu pozostająca do jego dyspozycji po wniesieniu opłaty za pobyt obojga rodziców w DPS, nie jest niższa niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zdaniem organu I instancji - spełnienie żądania i całkowite zwolnienie zobowiązanego z ponoszenia opłaty godziłoby w ideę i cele pomocy społecznej, byłoby sprzeczne z zasadą pomocniczości, ponieważ przerzucałoby na jednostkę samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osoby, która może być utrzymywana przez swoich krewnych. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, SKO decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że wobec faktu, iż D. N. nie ponosi pełnej odpłatności za pobyt w DPS w wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, organ I instancji zobligowany był do ustalenia kolejnych podmiotów, które winny opłatę taką ponosić zgodnie z art. 61 ust. 1 U.p.s. Dalej potwierdziło, że G. O. nie kwalifikuje się do ponoszenia opłaty, albowiem dochód na osobę w jej rodzinie nie przekracza 300% kryterium ustawowego na osobę w rodzinie. Zaaprobowało również ustalenie opłaty skarżącemu. W ocenie SKO, organ I instancji dokonał wnikliwej oceny sytuacji rodzinnej i dochodowej skarżącego, w tym jego stałych wydatków, oraz możliwości finansowych ponoszenia opłat w wymiarze wynikającym z ustawy. Ponadto organ I instancji uwzględnił wniosek skarżącego, zwalniając go częściowo z ponoszeń opłat i ustalając wysokość opłaty na poziomie niespełna 50% kwoty wynikającej z ustawy t. j. 900 zł, zamiast 1819,84 zł. W rozstrzygnięciu organ I instancji dał wyraz prostronnego podejścia do sprawy, przejawiając wolę i inicjatywę takiej wykładni przepisów, która prowadzi do załatwienia sprawy zgodnie z prawem, ale i słusznym interesem strony i interesem społecznym. Wskazał przy tym na treść uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, zgodnie z którym całkowite zwolnienie zobowiązanego z ponoszenia opłaty godziłoby w ideę i cele pomocy społecznej, byłoby sprzeczne z zasadą pomocniczości, ponieważ przerzucałoby na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które mogą być utrzymywane przez swoich krewnych. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję SKO, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 107 § 3 K.p.a., przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów na rzecz oceny dowolnej oraz poprzez niewyjaśnienie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, a mających wpływ na jej treść, polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że organ I instancji orzekł w sprawie zgodnie z prawem z powszechnie i bezwzględnie obowiązującym i brak jest podstawy do zmiany albo uchylenia w całości lub w części decyzji organu I instancji, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1, art. 61 ust.2 pkt 2, art. 103 ust. 2 U.p.s., przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na obciążeniu skarżącego kosztami opłaty, której nie można było obciążyć innej zobowiązanej ( córki D. N.), - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 pkt 1,2 i 3 U.p.s., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że po stronie skarżącego nie zachodzą przesłanki do całkowitego zwolnienia go z opłaty za pobyt mamy D. N. w DPS. W uzasadnieniu skargi podniósł, że obowiązek organu ustalającego w decyzji administracyjnej opłatę za pobyt w DPS obejmuje nie tylko określenie ogólnej kwoty tej opłaty, ale także wszystkich osób zobowiązanych do jej uiszczania. W decyzji tej organ winien także orzec, której z tych osób nie można obciążyć kosztami pobytu w domu pomocy społecznej z uwagi na jej sytuację materialną. Zdaniem skarżącego, co do tej części kosztów to na gminie spoczywa obowiązek wyrównania różnicy, i w tej części gminie nie przysługuje roszczenie regresowe od pozostałych zobowiązanych, ani też zobowiązanie pozostałych podmiotów nie może być zwiększone o tę część. Wskazał również, że zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została już ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Dlatego też, do czasu zawarcia umowy w przedmiocie ustalenia tej opłaty, nie powstaje wymagalny obowiązek jej ponoszenia, a w konsekwencji przedwczesne jest rozpatrywanie kwestii zwolnienia z takiej opłaty. Zarzucił, że pomiędzy nim a organem nie została zawarta umowa o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt. 2 U.p.s., nie został również rozpoznany wniosek skarżącego o zwolnienie go od opłaty za pobyt jego mamy w DPS. Podniósł, że zaskarżone decyzje wskazują, iż jego wniosek o zwolnienie od opłaty organy obu instancji odniosły do pełnej różnicy między kosztami utrzymania matki skarżącego w DPS, a kwotą jaką sama ona może ponosić z własnych dochodów. Organy wprost bowiem uznały, że dochody skarżącego kwalifikują go do ponoszenia tej różnicy (1.819,34 zł) w całości i odnośnie do tej kwoty rozważono możliwość częściowego zwolnienia go od obowiązku jej ponoszenia. Tymczasem opłata jaka z mocy powołanych wyżej przepisów i zasad jej ustalania winna obciążać skarżącego wynosi 909,92 zł i taka sama kwota przypada na drugą osobę zobowiązaną – G. O. Ponieważ nie może ona jej ponieść, obowiązek ten powinna przejąć gmina a nie skarżący. Wskazał również na okoliczności związane z umieszczeniem ojca w DPS, a także koszty związane z jego utrzymaniem w DPS, leczeniem, spłatą zobowiązań i opłaceniem telefonu komórkowego, które ponosi skarżący, podczas gdy na jego matce nie ciążą żadne nieuregulowane zobowiązania, zaś jej koszty leczenia pokrywane są z części emerytury pozostałej po opłaceniu kosztów pobytu w DPS. Dlatego też zdaniem skarżącego, krzywdzące dla niego są sugestie, iż nie poczuwa się do obowiązku współuczestnictwa w opłatach za pobyt matki w DPS, natomiast jego sytuacja materialna nie pozwala na sprostanie wszystkim obowiązkom. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] organ I instancji ustalił opłatę za pobyt D. N. w DPS w wysokości 70 % osiąganych dochodów, t. j. za listopad 2016 r. w kwocie 707,58 zł, natomiast od 1 grudnia 2016 r. w kwocie 1.415,16 zł miesięcznie. Pozostałą kwotę, stanowiącą różnicę miedzy obowiązującym średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca domu a opłatą wnoszoną przez osobę obowiązaną miała wnosić Gmina Miasto [...]. Z uzasadnienia decyzji dowiadujemy się, że jest to decyzja częściowa, a zobowiązanie gminy do ponoszenia opłat za pobyt D. N. w domu pomocy społecznej, wynika z tego, że na dzień wydania decyzji nie została jeszcze definitywnie ustalona sytuacja dochodowa osób zobowiązanych; zstępnych D. N.: G. O. i Z. N. Organ I instancji przyznał tym samym, że causą obciążenia gminy częściową opłatą był brak ustaleń co do okoliczności istotnych w sprawie. W konfiguracji ocenianej sprawy, takie rozwiązanie było dyskusyjne. Wskazać bowiem należy, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ups, gmina ponosi odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej, w trzech sytuacjach: 1) gdy nie ma osób zobowiązanych do ponoszenia tych opłat w pierwszej kolejności, a pensjonariusz nie dysponuje odpowiednio wysokim dochodem; 2) gdy dochód osób zobowiązanych w pierwszej kolejności jest zbyt niski, by obciążyć je opłatą; 3) gdy osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty w pierwszej kolejności, nie wywiązują się z tego obowiązku. O niewywiązywaniu się z realizacji obowiązku ponoszenia opłat można mówić jedynie wówczas, gdy uprzednio obowiązek ten został nałożony w drodze decyzji (art. 59 ups) lub powstał na podstawie umowy (art. 103 ups.) – zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2012 r. sygn. I OSK 653/12 i z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 3187/14. W niniejszej sprawie z żadnym z tych układów się nie stykamy. Przyczyną obciążenia gminy częściową opłatą był fakt, że w dniu wydania decyzji ustalenia w sprawie były niekompletne i nie dało się wiążąco rozstrzygnąć, o obowiązku ponoszenia opłat przez zstępnych D. N. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] organ I instancji ustalił skarżącemu kwotę opłaty za pobyt mamy – D. N. w DPS w wysokości 900 zł miesięcznie, odstępując jednocześnie od ustalania opłaty G. O. Co kluczowe, obowiązek ten został nałożony na skarżącego począwszy od dnia 1 kwietnia 2017 roku. Jeżeli zatem, w okresie od dnia 1 grudnia 2016 roku zastępczo, częściową opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej D. N. ponosiła gmina, a skarżący dopiero od 1 kwietnia 2017 roku, to przyjąć należy, że przy takiej treści decyzji z dnia [...] marca 2017 roku, gmina nie będzie mogła zrealizować swoich uprawnień, o jakich mowa w ostatnim zdaniu art. 61 ust. 3 ups; to jest dochodzić zwrotu poniesionych kosztów z tytułu zastępczego wniesienia opłaty. W decyzji pierwszo-instancyjnej organ "pozostawił bez zmian rozstrzygnięcia decyzji cząstkowej z dnia [...] listopada 2016 r. (...)". Nie wyjaśnił przy tym, z jakich przyczyn uznał, że skarżący nie powinien ponosić odpłatności za pobyt D. N. za okres, w którym zastępczo, część opłaty wnosiła gmina. Jeżeli postępowanie wyjaśniające wykaże, że skarżący powinien wnosić opłatę za okres od dnia umieszczenia D. N. w domu pomocy społecznej, to fakt ten powinien znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji ustalającej opłatę poprzez adekwatne określenie momentu powstania tego obowiązku; orzekając w niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wyrażone w wyroku z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. II SA/Bk 653/16, że "decyzją o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej może być objęty okres wsteczny, tj. okres od daty umieszczenia w placówce do daty wydania decyzji". Wydanie przedmiotowej decyzji umożliwiłoby gminie podjęcie działań celem wyegzekwowania od skarżącego poniesionej przez nią zastępczo opłaty. Właściwą drogą jest w takiej sytuacji wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 ups – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 1171/09. Uwzględniając przedstawione uwagi Sąd stwierdza, że organ I i II instancji w ogóle się do tej kwestii nie odniósł i nie wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał, iż skarżący nie ma obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt D. N. od dnia umieszczenia jej w domu pomocy społecznej, a idąc dalej dlaczego przyjął, że gmina ma obowiązek ponoszenia takich opłat w jego zastępstwie. Sąd tej kwestii nie przesądza, przyjmuje natomiast, że brak ustaleń w tym przedmiocie stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Odnieść się należy również i do jeszcze jednego zagadnienia, które zdaniem Sądu nie zostało w decyzjach organów obu instancji ukształtowane poprawnie. Zwraca uwagę fakt, że ustalona przez organy obu instancji wysokość dochodu osiąganego przez skarżącego wyniosła 4.800,26 zł. Mógł on zatem ponieść pełną opłatę – w wysokości 1.819,84 zł. – stanowiącą różnicę pomiędzy kosztami utrzymania: 3.235,00 zł., a opłatą wnoszoną przez D. N.: 1.415,16 zł. Organy rozstrzygnęły jednak w ten sposób, że ustaliły dla skarżącego opłatę w wysokości 900,00 zł. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organy wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty załatwiły jednocześnie złożony przez skarżącego wniosek o zwolnienie go z obowiązku jej ponoszenia. O ile złożenie takiego wniosku cechuje normatywna legitymacja – art. 64 ups – to przyjęta przez organy formuła rozstrzygnięcia tej cechy nie posiada. Organ nie może ustalać opłaty w wysokości, która jest wynikiem działań arytmetycznych stanowiących efekt zastosowania instytucji zwolnienia z obowiązku jej ponoszenia. Rzeczą organu jest w pierwszej kolejność ustalić wysokość opłaty zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 i ust. 2 ups, a dopiero potem wydać odrębne rozstrzygnięcie w przedmiocie częściowego zwolnienia z obowiązku jej wnoszenia. Co więcej, w orzecznictwie dominuje pogląd, że oba rozstrzygnięcia wydawane są w ramach odrębnych spraw administracyjnych, a zwolnienie z opłaty może zapaść dopiero po uostatecznieniu się decyzji ustalającej obowiązek jej ponoszenia – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 649/16. W analizowanej sprawie organy w ogóle nie wydały rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia z opłaty, ustaliły natomiast jej wysokość w kwocie, która takie zwolnienie uwzględniała. Jest to nieprzewidziane prawem uproszczenie. W ocenie Sądu takie działanie stanowi naruszenie prawa materialnego – art. 64 ups - poprzez jego błędne zastosowanie. Z przywołanych powodów Sąd uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 i 135 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią przedstawione przez Sąd oceny prawne; rozważą kwestię dotyczącą terminu początkowego ewentualnego ustalenia wobec skarżącego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt D. N. w domu pomocy społecznej i wydadzą adekwatne rozstrzygnięcie. Wniosek skarżącego o zwolnienie z opłaty organy rozpoznają dopiero po ustatecznieniu się decyzji wydanej na podstawie art. 61 ust. 1 i ust. 2 ups. SKO w [...] zwróci również uwagę, na właściwe kształtowanie podmiotowego zakresu postępowania; decyzja SKO została doręczona wyłącznie skarżącemu i organowi I instancji, nie doręczono jej natomiast G. O. i D. N.