I OSK 3187/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 194/14 w sprawie ze skargi D.B. i J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych przez Gminę zastępczo wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej oraz zobowiązania do jej zwrotu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 września 2014 r. o sygn. akt IV SA/Wr 194/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi D.B. i J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych przez Gminę zastępczo wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej oraz zobowiązania do jej zwrotu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 11 września 2013 r., nr [..]Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [..], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz.182), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz.823) oraz art. 104 k.p.a. ustalił D.B. i J.B. należność z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat za pobyt wnuczki W.B. ur. 1 stycznia 1990 r., w Domu Pomocy Społecznej w [..]dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie ul. [..], w wysokości 990, 31 zł miesięcznie od maja 2013 r. do września 2013 r., w łącznej kwocie 4 951,55 zł. Organ I instancji przytoczył treść art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego małżonek, zstępni przed wstępnymi — zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej — w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Biorąc powyższe pod uwagę, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [..]uznał, że D. i J.B. są zdolni do ponoszenia odpłatności za pobyt wnuczki W..B. w Domu Pomocy Społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie w [..], albowiem - dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza 300% kryterium dochodowego – 456 x 300% = 1368 zł. W nawiązaniu do postanowień art. 104 ustawy o pomocy społecznej w dniu\ 22 kwietnia 2013 r. Kierownik GOPS w [..]wystosował wezwanie do D. i J. B., dotyczące osobistego stawienia się w tutejszym ośrodku, w celu zawarcia umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 103 ustawy o pomocy społecznej, z jednoczesną prośbą, o przedłożenie rachunków, faktur i innych opłat dotyczących prowadzonego gospodarstwa domowego oraz kosztów ponoszonych przez rodzinę z tytułu np.: wydatków na zdrowie oraz ewentualnych kredytów. Zaproponowany termin zawarcia umowy na dzień 6 maja 2013 r., został odroczony, z przyczyn nie leżących po stronie GOPS w [..]. W dniu 27 maja 2013 r., w GOPS w [..]stawiła się D.B. w obecności krewnej, oświadczając, że w chwili obecnej nie deklaruje partycypacji w kosztach utrzymania wnuczki W.B. w Domu Pomocy Społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie w [..]. W dniu 6 czerwca 2013 r. do GOPS w [..]wpłynęło pismo pełnomocnika D. i J. B., który zakwestionował obowiązek partycypowania D. i J. B. w kosztach utrzymania wnuczki w domu pomocy społecznej, wskazując , że D. i J.B. są osobami starszymi pobierającymi świadczenia emerytalne. Z uwagi na niepełnosprawność J.B. i zły stan jego zdrowia, D. i J.B. ponoszą wysokie wydatki na leki.. Również kolejnym pismem z dnia 26 lipca 2013 r. pełnomocnik D. i J. B. poinformowała GOPS o trudnej sytuacji D. i J.B., uwzględniając fakt pobierania przez obojga emerytur, niepełnosprawności Jana Bujwida, jego złego stanu zdrowia, a co za tym idzie - wysokich wydatków na leczenie i leki. W świetle powyższego Kierownik GOPS w dniu 31 lipca 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, dotyczące zwrotu opłaty wniesionej zastępczo przez gminę – GOPS w [..]z tytułu opłat za pobyt wnuczki W.B. w Domu Pomocy Społecznej w [..]dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie. Oceniając całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, opisanego powyżej, Kierownik GOPS stwierdził , że zawarcie proponowanej D. i J.B. umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt wnuczki w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczenia opłaty wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Jeśli obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat, wynika z mocy ustawy (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina która zastępczo poniosła wydatki, powinna egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania tych należności przez gminę, jest wydanie decyzji, na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. A zatem przy negatywnej postawie osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ich członka rodziny, przejawiającą się udokumentowaną odmową podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organ powinien wydać decyzję na podstawie art. 104 ust. 3, w której zostałaby określona wysokość opłaty wniesionej zastępczo przez gminę. Jednocześnie podkreślił organ I instancji, że wniosek o zwolnieniu z odpłatności z dnia 26 lipca 2013 r. na tym etapie postępowania nie może być załatwiony, ponieważ decyzje: w sprawie wniosku o zwolnienie z odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej i w sprawie ustalenia tej odpłatności, zapadają w odrębnych postępowaniach. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zwolnienia z odpłatności, może być prowadzone dopiero po wydaniu decyzji taką odpłatność ustalającą, z zastrzeżeniem, że wniosek o zwolnienie z odpłatności wymaga uzupełnienia - poparcia dowodami mającymi istotny wpływ na żądanie zwolnienia w części lub całości, z odpłatności za pobyt wnuczki w domu pomocy społecznej. Natomiast wydana w sprawie decyzja na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, dotyczy jedynie zwrotu opłat, które zostały już zastępczo wniesione przez gminę - GOPS w [..]za pobyt W.B. w Domu Pomocy Społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie w [..]za okres od maja 2013 r. do września 2013 r. - to jest od miesiąca, w którym GOPS podjął czynności na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Opłaty wniesione zastępczo przez gminę - GOPS w [..]wyniosły 27.700,53 zł. Z kolei opłata za pobyt wnuczki w Domu Pomocy Społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie w [..], została ustalona dla D. i J.B., jako różnica pomiędzy dochodem stron, a kwotą odpowiadającą 300% kryterium dochodowego osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe, co stanowi kwotę wnoszonej odpłatności w wysokości 990,31 zł miesięcznie (kryterium dochodowe: 456 zł x 300% = 1368 zł x 2 osoby = 2736 zł, dochód miesięczny rodziny: 3726,31 zł) i jest wynikiem wyliczenia różnicy między dochodem a kwotą 300% wskazaną w przepisach ustawy. Brak woli zawarcia umowy i brak możliwości przeprowadzenia negocjacji z osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności dotyczących sytuacji finansowej D. i J.B. i ich negatywna postawa, przejawiająca się brakiem zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego - brak poparcia powoływanej trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej dowodami w postaci rachunków, faktur i innych opłat dotyczących prowadzonego gospodarstwa domowego oraz kosztów ponoszonych z tytułu wydatków na leczenie i leki, skutkuje ostatecznie brakiem możliwości Kierownika GOPS, naliczenia innej wysokości zwrotu określonej w art. 61 ust. 2 pkt. 2b ustawy o pomocy społecznej. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. i J.B.. Decyzją z dnia 12 grudnia 2013 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. b) i art. 61 ust. 3 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Z kolei wedle art. 61 ust. 1 pkt 1 -3 ustawy, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w następującej kolejności: mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; małżonek, zstępni przed wstępnymi; gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Przy czym osoby i gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Kolejno organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej , opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 tej ustawy . Wedle tego przepisu, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu, wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Przy czym, art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy jednocześnie ustanawia zasady ustalenia wysokości tej odpłatności, które mają zastosowanie także w przypadku zawierania ww. umowy. Przepis ten w szczególności określa górną granicę wysokości opłaty oraz kwotę dochodu na osobę lub na osobę w rodzinie warunkującą powstanie zobowiązania do ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej. Kolegium uznało ,że skoro miesięczny dochód na osobę w rodzinie odwołujących wynosi 1863,16 zł, a zatem przekracza 300% kryterium dochodowego, czyli kwotę 1368 zł, to - w świetle powołanych wyżej przepisów – D. i J.B. należą do grona osób (wstępnych) zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt wnuczki – W.B. w domu pomocy społecznej. Według Kolegium z akt sprawy wynika ,że odwołujący zostali skutecznie wezwani do zawarcia umowy w celu ustalenia wysokości opłaty ponoszonej przez nich za pobyt W.B. w domu pomocy społecznej i w sposób jednoznaczny odmówili zawarcia tej umowy. Natomiast zgodnie z przepisem art. 62 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 w zw. z art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, udokumentowana odmowa zawarcia umowy przez osobą zobowiązaną zgodnie z art. 62 ust. 2 pkt 2 ustawy otwiera drogę do zastosowania przez organ regulacji zawartej w przepisie art. 104 ust. 3 ustawy, czyli ustalenia oraz żądania w drodze decyzji administracyjnej poniesionych zastępczo przez gminę wydatków na udzielone świadczenia z pomocy społecznej. Z kolei odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że żadne z przepisów ustawy nie ustanawia kolejności wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W szczególności brak regulacji prawnej, która wskazywałaby, że zrealizowanie powyższego obowiązku przez wstępnych w pierwszym stopniu wyłącza obowiązek wstępnych w drugim i dalszym stopniu. Według Kolegium przepis art. 61 ustawy o pomocy społecznej zawiera wyczerpującą regulację odnoszącą się do zasad odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oraz podmiotów zobowiązanych do jej ponoszenia. Unormowanie to zostało ukształtowane w taki sposób, by w myśl zasady subsydiarności, koszt pobytu w domu pomocy społecznej ponosiła w pierwszej kolejności jednostka korzystająca z pomocy - mieszkaniec domu, następnie jej krewni - małżonek, zstępni przed wstępnymi, a w pozostałym ewentualnym zakresie, ciężar tej odpłatności został nałożony na gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, czyli najbliższą jej wspólnotę mieszkańców. Wobec tego zaktualizowany na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 64 powołanej ustawy obowiązek D. i J.B. do ponoszenia odpłatności za pobyt W.B. w domu pomocy społecznej jest równoległy i równoważny względem analogicznego obowiązku jej rodziców oraz wyprzedza obowiązek Gminy [..]. Przepis art. 61 ust. 3 ustawy stanowi, że w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Natomiast na podstawie przepisu art. 64 pkt 1 -4 ustawy o pomocy społecznej, osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko. Kolegium zauważyło jednak, że powyższy przepis, odnosząc się do osób, które wnoszą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, może zostać zastosowany dopiero po jej ostatecznym ustaleniu, na podstawie umowy albo decyzji. Decyzja ostateczna stałą się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której D. i J.B. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji organu I i II instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 3 ustawy o pomocy społecznej (art. 54-66). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 tej ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 powołanej ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w ten sposób wydatków. A zatem analiza przepisów ustawy o pomocy społecznej, a zwłaszcza przepisów art. 59 ust. 1 i 2, prowadzi do wniosku, że pobyt mieszkańca w DPS jest poprzedzony wydaniem co najmniej trzech decyzji administracyjnych: decyzji o skierowaniu do DPS, decyzji o umieszczeniu w DPS oraz decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS. Skoro mamy w tym przypadku do czynienia z trzema różnymi decyzjami administracyjnymi – a jak wynika z art. 104 k.p.a., każda decyzja zasadniczo załatwia (rozstrzyga) odrębną sprawę – to oznacza, że w istocie występują tu trzy sprawy administracyjne (o skierowanie do DPS, o umieszczenie w DPS oraz o ustalenie odpłatności za pobyt w DPS). Przechodząc do kwestii określenia formy, w jakiej następuje wskazanie osób zobowiązanych do ponoszenia opłat oraz ustalenie zakresu ich zobowiązań, Sąd I instancji zauważył ,że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym w tym przedmiocie kształtowały się różne koncepcje (zob. wyrok WSA w Warszawie dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 537/09, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 30/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 75/09), lecz nie znalazły one jednak powszechnej akceptacji. Dopiero Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10, dokonał wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej w zakreślonym wyżej przedmiocie. A mianowicie wyraził pogląd, zgodnie z którym " stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ew. zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty". Jak dalej wskazał w powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny " o takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych." Również aktualnie obowiązujące - od 27 sierpnia 2012r.- rozporządzenie Ministra Pracy i polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. 201.964) w § 8 ust. 2 pkt 3 podobnie reguluje wymogi formalne pisemnego wniosku osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej, nakazując dołączenie do omawianego wniosku oświadczenia o wysokości dochodów osoby ubiegającej się, małżonka, zstępnych oraz wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłaty (...). Przy czym dokumenty , o których mowa kompletuje ośrodek pomocy społecznej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o skierowanie do domu , co wprost wynika z ust.4 § 8 powołanego wyżej rozporządzenia. A zatem są to niewątpliwie dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej , decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299). Nie budzi również wątpliwości w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd, według którego, nie zawarcie umowy przewidzianej w art.103 ust.2 ustawy o pomocy społecznej nie jest przesłanką niezbędną do wydania decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Obowiązku wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy o pomocy społecznej nie kreuje umowa z art. 103 ust. 2 tej ustawy, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Konkludując powyższe rozważania Sąd I instancji zaaprobował stanowisko, że obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej w określonej wysokości powstaje na mocy decyzji administracyjnej. Akt kształtujący wysokość opłaty powinien zostać wydany przed umieszczeniem świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej. Dopiero na jego mocy następuje konkretyzacja wysokości opłaty i odniesienie cząstek tej wysokości do osób zobowiązanych do ich ponoszenia. W aktualnym stanie prawnym, decyzja o ustaleniu wysokości opłaty jest decyzją konstytutywną, czyli taką która kształtuje stan prawny od chwili jej wydania (ex nunc), a nie od chwili skierowania, czy umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z tej przyczyny korzystnym jest dla finansów gminy łączne rozstrzyganie o skierowaniu i o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W zasadzie organ pomocowy powinien ustalić wysokość opłaty z chwilą kierowania osoby do domu pomocy społecznej, a jeżeli czyni z opóźnieniem to wysokość opłaty może ukształtować wobec zobowiązanego z mocą wynikającą z daty wydania decyzji. Skutki orzeczenia kształtującego wysokość odpłatności nie mogą sięgać do okresu sprzed wydania decyzji. Natomiast jeżeli organ wypowiada się o obowiązku wnoszenia opłat, które jego zdaniem miały zostać poniesione, to w rezultacie wypowiada się o należnościach. Z kolei należnością jest taka opłata, która nie została przez zobowiązanego uiszczona w terminie. W ten sposób należy traktować de lege lata określanie obowiązku uiszczenia opłaty z datą wcześniejszą niż data wydania decyzji kształtującej obowiązek. Natomiast na gruncie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej można mówić o należności z tytułu opłaty , jeżeli została ona przez organ ustalona mocą decyzji bądź też w sposób kombinowany czyli zarówno decyzją jak i umową. Z kolei dochodzenie należności związanych z pobytem w domu pomocy społecznej następuje w innym trybie niż decyzja o ustaleniu wysokości opłaty. Dopiero wówczas, gdy osoby zobowiązane nie regulują wymagalnej płatności, gmina powinna wystąpić o wydanie na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej decyzji ustalającej wysokość należności z tytułu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej. Określenie bowiem należności zostało zastrzeżone dla decyzji wydawanych na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. Z tej przyczyny opłata za pobyt nie jest opłatą należną, jeżeli dotychczas nie powstał obowiązek jej poniesienia, czyli nie została wydana decyzja konkretyzującą jej wysokość w odniesieniu do osób wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (por. WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt IISA/Rz493/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 października 2013r. , sygn. akt IVSA/Wr 374/13). Zdaniem Sądu I instancji, organy pominęły znaczenie dla rozstrzyganej sprawy obowiązywania regulacji art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Dopiero wówczas gdy osoby zobowiązane nie regulują wymagalnej płatności, gmina powinna wystąpić o wydanie na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej decyzji ustalającej wysokość należności z tytułu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej. W przepisie art. 61 ust.3 ustawy o pomocy społecznej przewidziano skutki niewykonania obowiązku uiszczenia opłaty przez zobowiązany podmiot. Jednakże gmina nie może dochodzić zwrotu poniesionej części odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w okresie, kiedy obowiązek ponoszenia części tej odpłatności nie był ustalony. Sąd I instancji zauważył, iż organ pierwszej instancji ustalił wysokość należności z tytułu wydatków sprzed daty orzekania, do czego nie był uprawniony. Przed datą wydania kontrolowanej decyzji obowiązek ponoszenia opłaty nie został ukształtowany w sposób jaki przewiduje art. 59 ust. 1 ustawa o pomocy społecznej, czyli nie była określona wysokość opłaty, jaką skarżący mieli wnosić co miesiąc za pobyt ich wnuczki w domu pomocy społecznej. Oznacza to, że organ w sposób nieuprawniony określił wysokość należności z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej, czym naruszył art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu, naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą w sposób nieprawidłowy ukształtowano stosunek administracyjnoprawny z udziałem skarżących. Zobowiązano ich do uiszczenia należności z tytułu opłat za pobyt wnuczki w domu pomocy społecznej za okres, w którym nie istniała w obrocie prawnym norma konkretyzująca wobec nich wysokość opłaty z tytułu tego pobytu . Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło SKO we Wrocławiu, zaskarżając go w całości zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj. 1) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba z kręgu podmiotów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, a tym samym twierdzenie, że obowiązek ponoszenia przez wstępnego opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie wynika z mocy samej ustawy i wymaga konkretyzacji w formie aktu administracyjnego; 2) art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez twierdzenie, że wydanie decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi (z tytułu opłat wniesionych zastępczo przez gminę) przez wstępnego wymaga uprzedniego podjęcia decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej oraz, że w/w regulacja jest podstawą do dochodzenia przez gminę zwrotu poniesionych wydatków jedynie w sytuacji, gdy wstępny, którego obowiązek wnoszenia opłaty został nałożony w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy, lub wstępny, który podjął się wnoszenia opłaty na podstawie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, nie wywiązuje się z obowiązku ponoszenia opłat, a tym samym- o niemożności dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych przez gminę w odniesieniu do osób, które odmówiły zawarcia w/w umowy. Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotony wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie niepełnego uzasadnienia, co uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji w odniesieniu do tej części wyroku, w której Sąd zarzucił Kolegium naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., nie wskazując przy tym, na czym owo naruszenie prawa procesowego miałoby polegać, a w szczególności nie wskazał, co organy administracji prowadząc ponownie postępowanie winny wyjaśnić. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Skarga kasacyjnej w swej podstawie procesowej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie niepełnego uzasadnienia, co uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji w odniesieniu do tej części wyroku, w której Sąd zarzucił Kolegium naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., nie wskazując przy tym, na czym owo naruszenie prawa procesowego miałoby polegać, a w szczególności nie wskazał, co organy administracji prowadząc ponownie postępowanie winny wyjaśnić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje na przyczynę uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji. Przyczyną tą był brak wcześniejszej decyzji ustalającej wysokość opłaty, jaką skarżący D. i J.B. byli zobowiązani wnosić w związku z umieszczeniem ich wnuczki w domu pomocy społecznej. Wyartykułowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia przez Kolegium art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. polega na niewyjaśnieniu i niewzięciu pod uwagę, że w chwili orzekania przez organ I instancji o obowiązku ponoszenia przez skarżących opłaty za pobyt ich wnuczki w domu pomocy społecznej za okres od maja 2013r. do września 2013r., w związku z poniesieniem kosztów pobytu przez gminę, w obrocie prawnym nie funkcjonowała decyzja wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, na mocy której zobowiązano by skarżących do partycypowania w kosztach pobytu W.B. w domu pomocy społecznej. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala poznać tok rozumowania Sądu i instancji oraz odpowiada wszystkim wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przechodząc do oceny materialnych podstaw skargi kasacyjnej przypomnienia wymagają pewne regulacje prawne dotyczące domów pomocy społecznej. Materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 3 ustawy o pomocy społecznej (art. 54-66). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, następnie małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 powołanej ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot. Tryb postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej regulują przepisy zawarte w rozdziale 7 ustawy (art. 100-109). Zwrot należności na rzecz gminy reguluje art. 104 ustawy. Nie ma sporu co do tego, że decyzję administracyjną, o której mowa w art. 104 ust. 3 ustawy właściwy organ wydaje w sytuacji, w której gmina wniosła zastępczo opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i zgodnie z art. 61 ust. 3 zd. drugie ustawy dochodzi zwrotu należności od osoby (osób) zobowiązanych do ich wnoszenia. W myśl art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej i z tytułu opłat określonych w ustawie, a także z tytułu świadczeń pobranych nienależnie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. W szczególnych przypadkach można zwolnić zobowiązanego z obowiązku zwrotu gminie opłat poniesionych przez nią zastępczo, w całości lub w części, zwłaszcza jeżeli stanowiłoby to dla niego nadmierne obciążenie, można też odstąpić od żądania zwrotu należności, odroczyć termin płatności albo rozłożyć należność na raty (art. 104 ust. 4). Stanowisko organu w tej sprawie powinno zostać wyrażone w decyzji, która niewątpliwie ma w tym zakresie charakter uznaniowy, a jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 3, jest wydawana jedynie w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny będący podstawą prawną do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela, przyjmuje się, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegający na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1), por. wyroki NSA: z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10; z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2726/12. Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ew. zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10 i z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2726/12 o takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej obecnie z dnia z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 964), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłaty. Niewątpliwie są to dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1, decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299). W rozpoznawanej sprawie do dnia 11 września 2013r. decyzja ustalająca wysokość opłat jakie mieliby ponosić skarżący w związku z pobytem ich wnuczki w domu pomocy społecznej nie została wydana. Dopiero w decyzji z dnia 11 września 2013r. ustalono, że dziadkowie mają zwrócić gminie koszty poniesione na utrzymanie ich wnuczki w okresie od maja do września 2013r. wysokości 990,31 zł. miesięcznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo ocenił, że decyzja tej treści w ustalonym stanie faktycznym narusza prawo. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, aby mogło dojść do skutecznego żądania przez gminę zwrotu wydatków poniesionych zastępczo za inne zobowiązane osoby na rzecz utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, konieczne jest spełnienie łącznie dwóch warunków : 1. określenia w decyzji administracyjnej lub umowie wysokości opłaty do wnoszenia której zobowiązana zostaje konkretnie określona osoba tytułem współfinansowania kosztów pobytu mieszkańca domu pomocy społecznej, 2. niewywiązywania się przez osobę zobowiązaną z nałożonego obowiązku. Dopóki powyższe warunki nie zostaną spełnione brak jest prawnych podstaw do władczego rozstrzygania na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Gmina ma bowiem obowiązek uiszczenia opłat zastępczych jedynie wówczas, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości i go nie realizuje. Niedopuszczalna jest również konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków ustalany jest obowiązek konkretnego zobowiązanego do uiszczenia opłaty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 653/12). Aby mówić o opłacie zastępczej musi być zawsze uprzednio ustalona opłata podstawowa (pierwotna). Również okoliczność, że skarżący odmówili zawarcia umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (o ustaleniu opłaty za pobyt ich wnuczki w domu pomocy społecznej), nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu przez skarżących na rzecz gminy części poniesionej opłaty. Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 59 ust. 1, art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.