I OSK 2746/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ł. działającego przez opiekuna prawnego J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1135/18 w sprawie ze skargi J. Ł. działającego przez opiekuna prawnego J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1135/18 oddalił skargę J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Prezydent Miasta K. w dniu [...] lipca 2018 r. wydał decyzję dotyczącą: - ustalenia od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 28 lutego 2018 r. opłaty za pobyt J. L. (dalej: skarżącego) w Domu Pomocy Społecznej w K. w wysokości 802,67 zł miesięcznie; - ustalenia od dnia 1 marca 2018 r. opłaty za pobyt skarżącego w DPS w wysokości 831,75 zł miesięcznie; - zobowiązania opiekuna prawnego skarżącego do uregulowania odpłatności za pobyt skarżącego w DPS stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą ustaloną na podstawie decyzji z dnia 31 sierpnia 2016 r. a opłatą ustaloną na podstawie dochodu uzyskanego w okresie od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 31 lipca 2018 r. w łącznej kwocie należności do zapłaty za wyżej wymieniony okres 2 346,05 zł; - nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący jest mieszkańcem Domu Pomocy Społecznej przy ul. L. w K. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. została ustalona opłata za pobyt skarżącego w DPS w kwocie 655,96 zł miesięcznie. Z informacji uzyskanych z ZUS wynika, że z dniem 1 maja 2017 r. skarżący uzyskał prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Po dokonaniu przeliczenia dochodu skarżącego organ I instancji ustalił, że w okresie od 1 maja 2017 r. do 28 lutego 2018 r. na dochód skarżącego złożyły się świadczenie emerytalne w wysokości 937,08 zł oraz dodatek pielęgnacyjny w wysokości 209,59 zł, w związku z czym wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w tym okresie wynosi 802,67 zł (70 % dochodu podopiecznego). W okresie od dnia 1 marca 2018 r. do dnia 31 lipca 2018 r. na dochód skarżącego składała się kwota 1188,21 zł (świadczenie emerytalne 972,37 zł oraz dodatek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł). Wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w tym okresie wyniosła 831,75 zł (70%). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionował doliczenie do dochodu kwoty uzyskanego dodatku pielęgnacyjnego, a co za tym idzie podwyższenie opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Decyzją z dnia [...] września 2018 r., wydaną na podstawie m.in. art. 8, art. 54 ust. 1, art 59 ust. 1, art 60 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., zwanej dalej: u.p.s.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że dodatek pielęgnacyjny jest składnikiem dochodu, o którym mowa w art. 8 u.p.s. Zmiana wysokości odpłatności za pobyt w DPS wynika ze zmiany wysokości osiągniętego dochodu. Skarżący nie poinformował organu o zmianie w tym zakresie. Wyjaśniając ustalenie opłaty wstecz, organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. może obejmować okres przed wydaniem decyzji, gdyż decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego J. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że w świetle art. 60 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 u.p.s. bezspornym jest istnienie ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Obowiązek ten powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Osoba taka – mieszkaniec domu pomocy społecznej - jak stanowi art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy ponosi opłatę za pobyt w domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu. WSA wskazał, że z art. 8 ust. 3 u.p.s. wynikają dwie zasady. Po pierwsze, przychodem w rozumieniu ustawy jest każdy rodzaj dochodu. Każda suma uzyskana przez beneficjenta, bez względu na źródło uzyskania. Po drugie, odliczeniu od dochodu podlegają jedynie te rodzaje przychodów, które zostały enumeratywnie wyliczone w art. 8 ust. 4 u.p.s. Wśród tego rodzaju przychodów ustawodawca nie wymienił dodatku pielęgnacyjnego, zatem a contrario wlicza się jego wysokość do dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy. Z tego względu za prawidłowe Sąd I instancji uznał uwzględnienie w dochodzie skarżącego otrzymywanego dodatku pielęgnacyjnego. WSA podzielił także wyrażone w judykaturze stanowisko, że wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. może mieć skutek wsteczny, gdyż konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 ustawy. Decydujące znaczenie ma przy tym sytuacja finansowa zobowiązanego, której ustalenie możliwe jest nie tylko na przyszłość, ale i z datą wsteczną. Mając na względzie, że sytuacja dochodowa skarżącego w porównaniu z okresem, w którym była wydawana pierwotna decyzja ustalająca zasady odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej istotnie uległa zmianie, organy władne były, w ocenie Sądu I instancji, dokonać zmiany uprzednio wydanej decyzji ustalającej skarżącemu opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, z uwzględnieniem aktualnej sytuacji dochodowej skarżącego. W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy zmiana decyzji mogła więc wywołać skutek prawny od daty wskazanej w rozstrzygnięciu (od 1 maja 2017 r.), która była wcześniejsza od daty wydania decyzji zmieniającej. Decyzja zmieniająca, wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych (tutaj, uzyskaniem z dniem 1 maja 2017 r. przez skarżącego prawa do dodatku pielęgnacyjnego) stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. L. wnosząc o jego uchylenie w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie, bądź zmianę tego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania przed NSA, w tym kosztów zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. poprzez błędną kontrolę zaskarżonej decyzji, pomijającą fakt przyjęcia przez organy administracji orzekające w sprawie, jako okoliczności niepodlegającej swobodnej ocenie przez organ orzekający, okoliczności wyboru kwoty odpłatności za pobyt w DPS skarżącego w wysokości 70% dochodu skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 106 ust. 3b u.p.s. poprzez błędną kontrolę zaskarżonej decyzji, pomijającą brak ustaleń faktycznych sprawy na okoliczność nieprzekroczenia, wskutek wzrostu dochodów skarżącego, począwszy od 01.03.2018 r., przez zmieniony dochód skarżącego obowiązującego w tej dacie, kwoty 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a., art. 140 zw. z art. 64 u.p.s., poprzez nieuwzględnienie w wydanym wyroku faktu pominięcia przez SKO w K., podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K., poza nieprawidłowym doliczeniem do dochodu uzyskanego przez skarżącego dodatku pielęgnacyjnego, także wskazania na istnienie okoliczności, które przemawiają za zwolnieniem skarżącego, przynajmniej w części z opłaty za pobyt w DPS, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 106 ust. 3b u.p.s. poprzez niezastosowanie przytoczonego przepisu ustawy o pomocy społecznej, gdy w ustalonym stanie faktycznym sprawy, zastosowanie tego przepisu było obligatoryjne i skutkowałoby niezwiększaniem odpłatności za pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej za okres od 1 marca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którą utrzymana została w mocy decyzja organu I instancji dotycząca: - ustalenia od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 28 lutego 2018 r. opłaty za pobyt J. L. w DPS w wysokości 802,67 zł miesięcznie; - ustalenia od dnia 1 marca 2018 r. opłaty za pobyt skarżącego w DPS w wysokości 831,75 zł miesięcznie; - zobowiązania opiekuna prawnego skarżącego do uregulowania odpłatności za pobyt skarżącego w DPS stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą ustaloną na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. a opłatą ustaloną na podstawie dochodu uzyskanego w okresie od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 31 lipca 2018 r. Uprzednio, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. została ustalona opłata za pobyt skarżącego w DPS w kwocie 655,96 zł miesięcznie. Zmiana wysokości tej opłaty została dokonana w związku z uzyskaniem przez skarżącego z dniem 1 maja 2017 r. dodatku pielęgnacyjnego w wysokości 209,59, a od 1 marca 2018 r. w wysokości 215,84. Jak słusznie zauważył autor skargi kasacyjnej analiza zmian w strukturze dochodów skarżącego i jej wpływ na wysokość opłaty za pobyt w DPS ograniczała się wyłącznie do ustalenia tych dochodów za okresy: od 1 maja 2017 r. w kwocie 1146,67 zł, a od 1 marca 2018 r. – 1188 zł. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji w ogóle nie rozważał, czy wskazane powyżej zmiany dochodu umożliwiały zwiększenie wysokości opłaty za pobyt w DPS. Dotyczy to w szczególności okresu od 1 maja 2018 r., gdy zwiększenie dochodu w stosunku do okresu poprzedzającego ujętego w decyzji organu I instancji (1 maja 2017 r do 28 lutego 2018 r.), wynosiło jedynie 41, 54 zł. Tej kwestii Sąd I instancji w ogóle nie oceniał, gdy tymczasem zgodnie z art. 106 ust. 3 b u.p.s. zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W przedstawionym powyżej stanie faktycznym niewątpliwie zachodziła konieczność ustalenia czy przepis ten ma zastosowanie w sprawie. Trzeba zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że ocena prawna Sądu I instancji w zakresie zastosowania prawa materialnego jest niepełna i niewystarczająca. W sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie należało rozważyć, czy zmiany w wysokości dochodów skarżącego uzasadniały podwyższenie przedmiotowej opłaty w stosunku do obu okresów świadczeniowych wyodrębnionych w decyzji organu I instancji. Ocena ta winna być dokonana również pod kątem art. 106 ust. 3 b u.p.s., czego w zaskarżonym wyroku zabrakło. Z opisanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione uznał zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 145 § 1 lit. a i c w zw. z art. 106 ust. 3 b u.p.s., które dostarczyły wystarczających podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zamierzonego skutku nie mogły natomiast odnieść pozostałe zarzuty skargi, albowiem nie dotyczą okoliczności istotnych dla kwestionowanego rozstrzygnięcia. Długotrwała i poważna choroba są to okoliczności, które mogą stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty, na podstawie art. 64 u.p.s. W pierwszej kolejności należy jednak ustalić wysokość tej odpłatności, a następnie, po złożeniu stosownego wniosku, możliwe jest zbadanie istnienia przesłanek ewentualnego zwolnienia. Kwestie te wykraczają zaś poza zakres sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 P.p.s.a.).