II SA/Bd 1217/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie K. - P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od K. - P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. K. pismem z dnia [...].04.2018 r. wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] (PINB) o wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. G. pozwolenia na budowę budynku garażowego wg projektu indywidualnego i węzła betoniarskiego z dwoma silosami na cement wg projektu typowego, na działce nr [...] w miejscowości Ł., gmina [...]. PINB, na podstawie art. 61a § 1 Kpa, w dniu [...].04.2018 r. wydał postanowienie, którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wykonania wyżej wskazanej decyzji Wojewody. W wyniku złożonego zażalenia na to postanowienie, organ drugiej instancji, postanowieniem z dnia [...].06.2018 r., uchylił je, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując m.in. na brak wyjaśnienia dlaczego składającemu wniosek nie przysługuje przymiot strony postępowania, brak jakiejkolwiek dokumentacji czy informacji dotyczącej bytu prawnego decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.2007 r., nr [...], czy też decyzji Wojewody z dnia [...].02.2015 r. co skutkowało tym, że uzasadnienie wydanego postanowienia nie spełniało wymogu art. 107 § 3 Kpa. Ponownie rozpatrując sprawę, PINB, pismem z dnia [...].06.2018 r., zwrócił się do Starosty [...] o udzielenie informacji, czy w dalszym ciągu w obrocie prawnym pozostaje decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...].04.2007 r. a także zwrócił się o przekazanie kopii podstawowych dokumentów obrazujących aktualny stan prawny inwestycji. W odpowiedzi Starostwa Powiatowego we [...] z dnia [...].07.2018 r., wyjaśniono m.in. że: oryginalne akta zostały przesłane w 2010 r. do Wojewody [...], a z akt znajdujących się w posiadaniu organu wynika, że ostatnia decyzja w niniejszej sprawie została podjęta przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2016 r. (uchylająca decyzję Wojewody [...] w całości i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.2007 r.) i została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Następnie, PINB, po ponownym rozpatrzeniu wniosku K. K. z dnia [...].04.2018 r. wydał postanowienie z dnia [...].07.2018 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania, na które ww. wniósł zażalenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez PINB. Zdaniem WINB organ I instancji nie uwzględnił wskazanych przez niego w postanowieniu z dnia [...].06.2018 r., okoliczności, które należało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, ponieważ z treści uzasadnienia zaskarżonego aktu administracyjnego wynika, że przesłanką, z powodu której PINB odmówił wszczęcia postępowania w zakresie żądanym przez K. K. jest brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie, a także to, że nie zostało zakończone postępowanie sądowoadministracyjne, stwierdzające nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...]. WINB podkreślił, że jeśli z podania nie wynika, że osoba je składająca posiada interes prawny, to rolą organu jest taki interes prawny osoby ustalić. Interes prawny ustala się, bowiem na podstawie art. 28 Kpa. Przy czym, dla ustalenia statusu strony w rozumieniu ww. przepisu nie jest wymagane naruszenie interesu prawnego, ale jego istnienie. WINB wyjaśnił, iż przepis art. 28 Kpa nie ustanawia normy samoistnej i stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania. I to właśnie fakt bycia właścicielem działki sąsiedniej może mieć istotne znaczenie w postępowaniach naprawczych prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego. Zatem organ nadzoru budowlanego winien taką kwestię zbadać. Dokonując natomiast oceny zasadności uznania drugiej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, WINB stwierdził, iż organ I instancji nadal nie pozyskał niezbędnych informacji, ani też nie zebrał właściwego materiału dowodowego dotyczącego stanu prawnego decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.2007 r. nr [...], czy też decyzji Wojewody z dnia [...].02.2015 r. W ocenie WINB organ I instancji (po uzyskaniu informacji od Starostwa Powiatowego we [...], zawartej w piśmie z dnia [...].07.2018 r., o braku akt sprawy i przekazaniu ich w kwietniu 2016 roku do WSA w Warszawie), nie poczynił żadnych starań celem ustalenia (np. zapytanie do GINB), czy sąd administracyjny rozstrzygnął już skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2016 r. (uchylająca decyzję Wojewody [...] w całości i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.2007 r.). Zdaniem WINB organ I instancji w istocie nadal nie dokonał własnej, rzetelnej oceny i uzasadnienia zarówno przesłanki podmiotowej, jak i przedmiotowej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, wobec złożonego przez K. K. wniosku z dnia [...].04.2018 r. o wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Uzasadnienie wydanego postanowienia nie spełnia wymogu art. 107 § 3 Kpa, stanowiącego o faktycznym i prawnym uzasadnieniu aktu administracyjnego, które to uzasadnienie ma na celu przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia i powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 Kpa). Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył A. G., wnosząc o jego uchylenie. W skardze pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 61a § 1 Kpa poprzez przyjęcie, że PINB nie dokonał własnej i rzetelnej oceny przesłanek wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, podczas gdy pełna i obiektywna analiza zgromadzonego w sprawie materiału wskazuje, że PINB, przy wydaniu postanowienia z dnia [...].07.2018 r. prawidłowo przyjął brak możliwości prowadzenia postępowania w sprawie o wykonanie decyzji Wojewody z dnia [...].02.2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza, bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 Kpa) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 Kpa), zapewniając stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiając im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 Kpa). Zgodnie z art. 61a § 1 i 2 Kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Art. 61a Kpa został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 Kpa należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie ,,innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie żądania. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 Kpa powinno być ograniczone, co do zasady do takich sytuacji, w których brak jest możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a ustalenie tych okoliczności nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego. Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 491/14 wyraził pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 Kpa z ,,innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. Zatem wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa wskazują, że chodzi tu o przyczyny natury formalnej. Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a Kpa (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). Z kolei według Z.R. Kmiecika ,,inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3). W rozpoznawanej sprawie zasadne jest stanowisko wyrażone w skardze, że zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie i przeprowadzenie żądanego postępowania, albowiem wystąpiła "inna uzasadniona przyczyna", o której mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Zważyć bowiem należy, że skarżący nie domagał się wszczęcia jakiegokolwiek postępowania w trybie rozpoznawczym, w ramach trybów nadzwyczajnych, ani też w ramach postępowania egzekucyjnego, albowiem w przypadku ostatniego postępowania, tj. postępowania wykonawczego nie wiadomym na czym miałoby polegać wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę tym bardziej, że nie zostało zakończone postępowanie rozpoznawcze. Sam skarżący nie precyzuje jakiego rodzaju postępowania i w jakim trybie domaga się jego wszczęcia. Z wyjaśnień złożonych przez skarżącego na rozprawie wynika, że składając wniosek o wykonanie decyzji Wojewody [...] chodziło mu o przyspieszenie postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] i wdrożenia postępowania naprawczego wynikającego z prawa budowlanego, gdyż jest głęboko przekonany, że sprawę wygra, co doprowadzi do rozbiórki węzła betoniarskiego i budynku garażowego. Zatem jak należy przyjąć, wniosek skarżącego w istocie rzeczy sprowadzał się do uruchomienia ewentualnych skutków wynikających z ostatecznej decyzji Wojewody [...] w postaci wdrożenia postępowania naprawczego, a nie wykonania tej decyzji. Jednakże organ I instancji w swym rozstrzygnięciu wskazał, a co organ II instancji mógł zweryfikować we własnym zakresie, że nie zostało zakończone jeszcze postępowanie sądowoadministracyjne, stwierdzające nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. G. pozwolenia na budowę budynku garażowego wg projektu indywidualnego i węzła betoniarskiego z dwoma silosami na cement wg projektu typowego, na działce nr [...] we wsi W. N., gmina [...], z czego skarżący, jak wynika to z materiału dowodowego, w chwili wystąpienia z wnioskiem, zdawał sobie sprawę. W powyższej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną do NSA od wyroku WSA w Warszawie. W Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie jest również sprawa skierowana przez K. K., dotycząca stanu technicznego konstrukcji dachu przedmiotowego budynku garażowego, na dz. nr [...] we wsi [...] N., gm. [...]. Zauważyć bowiem należy, że trudno odnieść się do wniosku z dnia [...].04.2018 r. skoro wskazana tam decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2015 r. stwierdzająca nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. została decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. uchylona w całości i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Następnie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to, jak ustalił skład orzekający w niniejszej sprawie, wyrokiem z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 821/16 uchylił zaskarżoną decyzję. Mając na uwadze powyższe należy ponadto stwierdzić, wbrew stanowisku organu II instancji, że to na skarżącym w niniejszej sprawie spoczywał obowiązek wykazania interesu prawnego poprzez wskazanie przepisu prawa, na którego podstawie mógł skutecznie żądać wszczęcia żądanego postępowania, w którym to postępowaniu przysługiwałby mu status strony. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowoadministracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Na marginesie należy zaznaczyć, że skoro z powyższego wynika, iż zostały spełnione przesłanki uniemożliwiające wszczęcie postępowania to WINB powinien rozważyć, ponownie rozpoznając sprawę, zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa.