II OSK 280/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 60/16 w sprawie ze skarg S. T. oraz I. T. i S. T. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w całości. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 60/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg S. T. oraz I. T. i S. T. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Starosta Piaseczyński zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w G. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych, (dwa typy budynków z garażem podziemnym) wraz z infrastrukturą na dz. nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...] przy ul. K. w G. W piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował Starostę Piaseczyńskiego, że decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r., obarczona jest istotną wadą prawną, polegającą na braku uzyskania stanowiska Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odnośnie do terenu objętego ochroną konserwatorską. Starosta Piaseczyński w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. wznowił z urzędu postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Następnie Starosta Piaseczyński decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. wskazując, że w związku z rozbieżnościami wynikającymi z posiadanych dokumentów i stanowisk Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wystąpił do organu konserwatorskiego o złożenie wyjaśnień. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że granice układu urbanistycznego G. określa instrukcja do decyzji z dnia [...] sierpnia 1990 r. o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-budowlanego miasta G. (numer wpisu do rejestru [...]) i to na jej podstawie należy określać granice terenów objętych ochroną konserwatorską. Starosta Piaseczyński ustalił na podstawie posiadanych dokumentów, w tym instrukcji Państwowej Służby Ochrony Zabytków zmieniającej decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r. o wpisie do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-budowlanego miasta G. oraz załącznika graficznego do tej instrukcji, że ochroną konserwatorską objęty jest "układ urbanistyczny ulicy K., jej przebieg i obecną szerokość wraz z pasami szerokości 15 m od osi jezdni". Nadto Starosta stwierdził, iż projektowana inwestycja mieści się poza pasem wskazanym w instrukcji (poza pasem 15 m od osi jezdni ulicy K.). Mając powyższe na uwadze, organ pierwszej instancji uznał, że skoro projektowana inwestycja, mieści się poza pasem wskazanym w ww. instrukcji (poza pasem 15 m. od osi jezdni ul. K.), to przed wydaniem pozwolenia na budowę nie było wymagane uzyskanie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w trybie określonym w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołań M. T., S. T. oraz I. i S. T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w pełni podzielił argumentację Starosty Piaseczyńskiego wskazując, iż w piśmie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2015 r. jednoznacznie stwierdzono, że granice układu urbanistycznego miasta G. określa instrukcja i to na jej podstawie należy określać granice terenów objętych ochroną konserwatorską. Wojewoda Mazowiecki uznał również, że Starosta Piaseczyński prawidłowo ustalił na podstawie posiadanych dokumentów, w tym instrukcji Państwowej Służby Ochrony Zabytków zmieniającej decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r. o wpisie do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-budowlanego miasta G. oraz załącznika graficznego do tej instrukcji, że ochroną konserwatorską objęty jest "układ urbanistyczny ulicy K., jej przebieg i obecną szerokość wraz z pasami szerokości 15 m od osi jezdni". Wojewoda stwierdził ponadto, że kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy, ma to, iż projektowana inwestycja, mieści się poza pasem wskazanym w ww. instrukcji (poza pasem 15 m od osi jezdni ul. K.). Dlatego też w ocenie Wojewody nie było konieczne uzyskanie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w trybie określonym w art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Od wymienionej wyżej decyzji Wojewody Mazowieckiego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S. T. oraz I. i S. T. S. T. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. oraz art. 151 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące odniesienie się do zebranego materiału dowodowego, w tym niezbadanie i nieodniesienie się do charakteru " instrukcji" i jej wpływu na decyzję WKZ z dnia [...] sierpnia 1990 r. o wpisie do rejestru zabytków oraz jej załącznika graficznego, pomimo tego, że ustalenia te miały istotny wpływ na ocenę, czy realizowana inwestycja znajduje się na terenie objętym ochroną konserwatorską. W skardze podniosła, że instrukcja, która zawężała teren ochrony konserwatorskiej i na którą powołał się Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. nie została przedstawiona przez organ ochrony konserwatorskiej. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu brak odniesienia się do zarzutów odwołania, w tym do braku przedstawienia argumentacji odnośnie do charakteru instrukcji. Podniosła ponadto, że sama starała się w roku 2001 o pozwolenie na budowę na tym samym obszarze i musiała legitymować się pozwoleniem konserwatora zabytków. Wskazała też na załączone do odwołania dokumenty wydane przez konserwatora zabytków w sprawie pozwolenia na budowę z 2001 r. z których wynika, że w 1991 r. nie doszło do zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 1990 r. nr [...], a tym samym, że w Gminie G. z uwagi na brak zmiany tej decyzji obowiązuje szerszy, a nie węższy zakres ochrony konserwatorskiej. I. i S. T. w swojej skardze podnieśli, że decyzja Starosty Piaseczyńskiego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej G. nr [...], zgodnie z którym strefa ochrony konserwatorskiej obejmuje cały obszar zespołu urbanistyczno-budowlanego miasta G.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 60/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi S. T. oraz I. T. i S. T. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważył, że Starosta Piaseczyński w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. wznowił z urzędu postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. powołał się Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. informując Starostę Piaseczyńskiego, że decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska organu konserwatorskiego w trybie określonym w art. 39 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Po wznowieniu postępowania należało więc ustalić, czy przedmiotowa inwestycja wymagała przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskania pozwolenia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, o którym mowa w art. 39 ust 1 ustawy Prawo budowlane. Dokonując tych ustaleń zarówno Starosta Piaseczyński jak i Wojewoda Mazowiecki powołali się na pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2015 r. w którym organ konserwatorski wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1990 r. o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-budowlanego miasta G. (numer wpisu do rejestru [...]) została zmieniona instrukcją do decyzji (zawężającą teren ochrony konserwatorskiej) i na podstawie instrukcji należy określać granice terenów objętych ochroną konserwatorską. Z uzasadnienia decyzji Starosty Piaseczyńskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. wynika, że Starosta Piaseczyński jest w posiadaniu instrukcji Konserwatora Zabytków Miasta Stołecznego Warszawy do decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r. o wpisie do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-budowlanego miasta G. oraz załącznika graficznego do tej instrukcji, z której to instrukcji wynika, że ochroną konserwatorską objęty jest "układ urbanistyczny ulicy K., jej przebieg i obecna szerokość wraz z pasami szerokości 15 m od osi jezdni". Zdaniem Starosty Piaseczyńskiego projektowana inwestycja mieści się poza pasem wskazanym w instrukcji (poza pasem 15 m od osi jezdni ulicy K.) dlatego przed wydaniem pozwolenia na budowę nie było wymagane uzyskanie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w trybie określonym w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ustalenia Starosty Piaseczyńskiego zostały zaakceptowane przez organ odwoławczy, pomimo że w aktach sprawy brak jest instrukcji Konserwatora Zabytków Miasta Stołecznego Warszawy do decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r. o wpisie do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-budowlanego miasta G. oraz załącznika graficznego do tej instrukcji. Brak wymienionych dokumentów uniemożliwia sądowi kontrolę ustaleń poczynionych przez organy, które to ustalenia rzutują na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto, zdaniem Sądu, decyzja organu odwoławczego nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Wojewoda Mazowiecki nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących charakteru instrukcji zmieniającej decyzję z dnia [...] sierpnia 1990 r. o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-budowlanego miasta G.. Organ odwoławczy nie ustosunkował się także do zarzutu skarżącej S. T., która podnosiła, że na tym samym obszarze na którym znajdują się działki inwestycyjne prowadziła w 2001 r. własną budowę i wówczas musiała legitymować się decyzją konserwatora zabytków. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego brakuje również odniesienia się do zarzutu skarżących I. i S. wskazujących, że decyzja Starosty Piaseczyńskiego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej G. nr [...], zgodnie z którym strefa ochrony konserwatorskiej obejmuje cały obszar zespołu urbanistyczno-budowlanego miasta G. Sąd podkreślił, że organ ma obowiązek ustalenia i rozważania stanu faktycznego w możliwie najdokładniejszy sposób, dokonania subsumcji, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie poparte logicznymi argumentami powinno być ich konsekwencją. Niezachowanie powyżej wskazanych zasad, powoduje, że decyzja taka nosi cechy dowolności. W przedmiotowej sprawie organ konserwatorski nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, czym naruszył art. 7 K.p.a. , art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem zasad określonych art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła Spółka E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w G. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm. j.t.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, to jest Wojewody Mazowieckiego i wydanej przez ten organ decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę, 2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm. j.t.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że Wojewoda Mazowiecki błędnie stwierdził w oparciu o posiadany materiał dowodowy, że do realizacji przedmiotowej inwestycji nie było wymagane pozwolenie konserwatora zabytków, podczas gdy z akt sprawy wynika wniosek przeciwny, 3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo tego, że Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne dotyczące ustalenia czy przedmiotowa inwestycja wymagała przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskania pozwolenia Konserwatora Zabytków, 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom zwartym w tym przepisie polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnie z rzeczywistym stanem w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy, a w szczególności odmowę uznania wiarygodności treści pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2015 r. znajdującego się w aktach sprawy, co skutkowało uchyleniem decyzji z uwagi na niewyjaśnienie, zdaniem WSA, przez Wojewodę stanu faktycznego, 5) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez zawarcie wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania pomimo tego, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy pozwalał na oddalenie skargi, 6) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez błędy pisarskie zawarte w uzasadnieniu wydanego wyroku dotyczące numerów i treści sentencji poszczególnych decyzji zapadłych w sprawie, a także dotyczących kierunków dalszego postępowania organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy poprzez błędne wskazanie tychże organów, co skutkuje brakiem precyzji i jednoznacznego wskazania postępowania, którego z organów wyrok ten dotyczy (str. 6 wyroku wiersz 11), 7) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przekroczenie granic sprawy sądowoadministracyjnej i wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie nie wchodzącym w zakres niniejszej sprawy, to jest oceny działań Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczących instrukcji Konserwatora Zabytków Miasta Stołecznego Warszawy i jej wpływu na decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r. o wpisie do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-budowlanego Miasta G., co nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, zwłaszcza że organy architektoniczno-budowlane nie są organami właściwymi do ustalenia tej kwestii, 8) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez dowolną ocenę dowodów sprzeczną z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego w postaci: a. dowolnej oceny oświadczenia S. T. na okoliczność wymaganej od niej w 2001 r. w czasie jej budowy na tym samym terenie decyzji Konserwatora Zabytków poprzez uznanie przez Sąd, że oświadczenie to jest wiarygodne oraz wskazuje na konieczność uzyskania przez skarżącą kasacyjnie Spółkę takiej samej decyzji, podczas gdy w 2001 r. mogła istnieć inna wykładnia przepisów, decyzji i uzgodnień, niż praktyka orzekania przez organy w 2014 r., b. dowolnej oceny zarzutu skargi dotyczącego uznania, że decyzja Starosty wydana została na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta G. nr [...], zgodnie z którym strefa ochrony konserwatorskiej obejmuje cały obszar zespołu urbanistyczno-budowlanego miasta G. poprzez ustalenie przez Sąd, że ów zarzut jest wiarygodny i nie odniesienie się do tego zarzutu w uzasadnieniu decyzji Wojewody Mazowieckiego, co powoduje brak rzetelnego ustalenia stanu faktycznego oraz ma istotny wpływ na kształt podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.)), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w G. ma usprawiedliwione podstawy. W niniejszej sprawie kwestią mającą zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia było ustalenie, czy planowana inwestycja znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, to jest na terenie zespołu urbanistyczno-budowlanego G. Gdyby inwestycja znajdowała się na tym terenie to udzielenie pozwolenia na budowę byłoby uzależnione od uzyskania zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Starosta uzyskał od organu wyspecjalizowanego w ochronie zabytków informację, z której wynika, że planowana inwestycja nie znajduje się na podlegającym ochronie konserwatorskiej terenie zespołu urbanistyczno-budowlanego G. Starosta nie miał podstaw do kwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i w ramach swojego postępowania dokonywania oceny czy stanowisko to jest prawidłowe czy też nie. Starosta w ramach posiadanych kompetencji nie ma możliwości zmuszenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do zmiany stanowiska. Wojewódzki Konserwator Zbytków wskazał, że granice układu urbanistycznego Góry Kalwarii określa instrukcja do decyzji z dnia [...] sierpnia 1990 r. o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-budowlanego miasta G. (numer wpisu do rejestru [...]) i zgodnie z zapisami tej instrukcji Starosta poczynił swoje ustalenia. Starosta ustalając obszar podlegający ochronie konserwatorskiej wynikający z decyzji z dnia [...] sierpnia 1990 r. ustalił to w sposób wskazany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że w oparciu o przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar ten mógłby zostać ustalony odmiennie. Brak tej instrukcji na etapie postepowania przed Sądem I instancji nie dawał podstaw do uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji. Jeśli instrukcja ta była Sądowi niezbędna do dokonania oceny zaskarżonej decyzji, to Sąd mógł zażądać od organu administracji jej nadesłania. Instrukcja ta została dołączona do skargi kasacyjnej co pozwala stwierdzić, że ustalenia poczynione przez Starostę nie naruszają zawartych w niej zapisów. Brak odniesienia się do zarzutów związanych z charakterem instrukcji również nie mógł być podstawą uchylenia kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Organy administracji prowadzące sprawę pozwolenia na budowę nie mają kompetencji do dokonywania oceny prawidłowości posługiwania się przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków instrukcją do decyzji z dnia [...] sierpnia 1990 r. o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-budowlanego miasta G. przy ustalaniu granic tego zespołu. Gdyby Wojewódzki Konserwator Zabytków w oparciu o instrukcję do ww. decyzji wydał decyzję o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji bądź niewyrażeniu takiej zgody, to ocena taka mogłaby być dokonana w ramach postępowania odwoławczego od takiej decyzji i ewentualnie przez sąd administracyjny, jeśli wniesiona zastałaby skarga na taką decyzję. Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji nie mogło być także nie odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutu S. T., która podnosiła, że na tym samym obszarze, na którym znajdują się działki inwestycyjne prowadziła w 2001 r. własną budowę i wówczas musiała legitymować się decyzją konserwatora zabytków. Organ odwoławczy kontrolował sprawę określonej inwestycji na określonym terenie i nie ma znaczenia to jakie wymogi musiała spełnić S. T., by uzyskać pozwolenie na realizację swojej inwestycji. To, czy realizacja inwestycji S. T. wymagała uzyskania decyzji konserwatora zabytków, czy też nie mogłoby być wyjaśniane tylko w ramach kontroli pozwolenia na budowę, które S. T. uzyskała. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. same w sobie były wystarczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W tej sytuacji dokonywanie oceny zasadności pozostałych zarzutów było zbędne. Nadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona co pozwoliło na oddalenie skargi. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 206 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.