IV SA/Wa 1895/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik sędzia WSA Alina Balicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i Gminy Miejskiej [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1969 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] listopada 1968 r. nr [...] o przyznaniu na rzecz spadkobierców J. M. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] kwietnia 1957 r. nr [...], nieruchomości oznaczonej jako pgr I. kat. [...] o pow. 2304 m2, z całego obszaru 3226 m2, stanowiącej własność J. M.. Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1969 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] listopada 1968 r. o przyznaniu na rzecz spadkobierców J. M. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia opisanej wyżej nieruchomości. W wyniku rozpoznania wniosku Prezydenta Miasta [...] o ponownie rozpatrzenie sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. Ta decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. stała się przedmiotem skargi Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 301/14 oddalił skargę [zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2846/15 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku]. Następnie pismem z dnia 16 czerwca 2015 r. Prezydent Miasta [...] reprezentujący Skarb Państwa złożył na podstawie art. 145a § 1 kpa wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą ostateczną decyzją Ministra z dnia [...] listopada 2013 r. i uchylenie tej decyzji w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt [...] orzekającym, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. We wniosku tym ponadto wniesiono, na podstawie art. 152 § 1 kpa, o wstrzymanie wykonania wymienionej decyzji Ministra z dnia [...] listopada 2013 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., a następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. zawiesił z urzędu wznowione postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia wspomnianego wyżej postępowania sądowego w sprawie ze skargi wniesionej na decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. Postanowieniem zaś z dnia [...] czerwca 2016 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., Minister odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. stwierdzając, że skoro przepis będący podstawą tej decyzji nie został usunięty z porządku prawnego, nie zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja ta zostanie w wyniku wznowienia postępowania uchylona. Wnioskodawca ponadto nie wskazał innych okoliczności, które uprawdopodobniłyby, że w wyniku wznowienia postępowania dojdzie do uchylenia tej decyzji. W uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia Minister podał przy tym, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2294/15 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2623/15, że istnieje duże prawdopodobieństwo odmowy uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2013 r., ponieważ w tego rodzaju sprawach Minister już wcześniej odmawiał uchylenia decyzji, a Sąd oddalał skargi wniesione na te decyzje. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej i Gmina Miejska [...], reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 152 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i z art. 156 § 2 kpa poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt [...]. Podnosząc powyższy zarzut pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach tak zakreślonej kognicji, nie wykazała naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi Sąd, kontrolując zaskarżone postanowienie, podzielił stanowisko zaprezentowane przez orzekający w sprawie organ. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na istotę rozstrzygnięcia, które poddane zostało kontroli sądowoadministracyjnej. Organ administracyjny rozstrzygał bowiem wyłącznie sprawę ewentualnego zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji, której dotyczy postępowanie toczące się po wznowieniu postępowania, na podstawie przesłanki wynikającej z art. 145a kpa. Zgodnie z art. 152 § 1 kpa, który reguluje zakres tego postępowania, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W doktrynie podkreśla się, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem stanu, gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o konieczności uchylenia decyzji. Organ nie może wstrzymać wykonania decyzji, gdy występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 kpa. Natomiast wystąpienie przesłanki określonej w art. 146 § 2 kpa (nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej) może być jedynie wynikiem ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a zatem nie może stanowić przeszkody do podjęcia postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2002, s. 662). Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 152 § 1 kpa nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego. Z natury rzeczy nie wchodzą w rachubę w takim wypadku zarzuty naruszenia tych norm prawa materialnego, które będą miały zastosowanie dopiero w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego. Podobnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na incydentalny charakter postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 720/07 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), trafnie zwrócono uwagę, że brak jest podstaw do traktowania tej instytucji procesowej tak, jak gdyby wydanie postanowienia na podstawie art. 152 § 1 kpa następowało według tych samych reguł, co załatwienie sprawy administracyjnej co do istoty, a więc po zebraniu i rozpatrzeniu całego niezbędnego materiału dowodowego, jak tego wymaga przepis art. 77 § 1 kpa oraz po podjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 7 kpa. Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlega uchyleniu. Konieczne jest tylko powzięcie przez organ orzekający przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej decyzję dotychczasową, które nie musi się opierać na materiale dowodowym zgromadzonym z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczących postępowania wyjaśniającego, przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 152 § 1 kpa. Nie można też twierdzić, że prawidłowa ocena zaistnienia lub też braku przesłanki z art. 152 § 1 kpa ma cechę dowolności z tej przyczyny, że nie przeprowadzono szczegółowego i wnikliwego postępowania dowodowego dotyczącego tej kwestii. W tego rodzaju postanowieniu właściwy organ powinien wskazać, że w sprawie zaistniała bądź nie przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 kpa albo art. 145a § 1 kpa, brak jest przesłanki negatywnej bądź pozytywnej do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz że zachodzi bądź nie prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji. Oprócz wskazywanych wyżej okoliczności sprawą naturalną jest obowiązek badania przez organ przedmiotowości ewentualnego wstrzymania wykonania decyzji, czyli tego, czy decyzja ta w całości została wykonana (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 863/08, LEX nr 484864). Nie powinno budzić wątpliwości, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, co do której podejmuje się nadzwyczajne postępowanie administracyjne, w tym wypadku postępowanie wznowieniowe, została wprowadzona w przepisach normujących postępowanie administracyjne na wypadek, gdyby w chwili podejmowania tego postępowania było dla organu orzekającego w sprawie oczywiste, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej. Dopuszczenie do wykonania decyzji w tych warunkach byłoby niewątpliwie wysoce szkodliwe społecznie. Oczywiste jest, że w sytuacji, gdy wydanie postanowienia na podstawie art. 152 § 1 kpa, dla wydania którego wystarczające jest stwierdzenie, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej nie wymaga prowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego (dowodowego), to za prawidłowe należy uznać inkryminowane postanowienie organu odwoławczego, gdyż organ ten jedynie ocenia, czy okoliczności sprawy wskazują na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo stwierdził, że prawdopodobieństwo wystąpienia w sprawie takich okoliczności nie zachodzi. W wyroku z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt [...] Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wyrok ten ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje on zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji przepisu art. 156 § 2 kpa, a więc nie skutkuje utratą mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, lecz nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia jego unormowania przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność podjęcia działań ustawodawczych w tej materii. Wyrok zawiera też szereg innych cennych wskazówek interpretacyjnych w tym przedmiocie, m.in. w końcowym fragmencie uzasadnienia podkreśla konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Zatem promuje zasady ochrony porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, ochrony praw nabytych (str. 18 uzasadnienia), odnosząc je nie tylko do praw jednostki, bo Trybunał opowiedział się ogólnie za ochroną trwałości decyzji administracyjnych (str. 27 uzasadnienia) i stabilizacji stosunków społecznych (str. 29 uzasadnienia). Przyjął, że w sytuacji, w której decyzja korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołała skutki w zakresie nabycia praw przez adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter prawnie niedookreślony, zasada praworządności i zasada stabilizacji stosunków prawnych, sprzeciwiają się dopuszczalności stwierdzenia nieważności takiej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Takie zastrzeżenie wzmacnia tezę, że w przypadku wyroku zakresowego o pominięciu prawodawczym do przyjęcia zaistnienia przesłanki wznowienia nie jest wystarczający sam fakt orzeczenia przez Trybunał o niezgodności przepisu z Konstytucją, wagę ma natomiast związek stwierdzonego pominięcia w relacji do rozstrzygnięcia objętego wznowieniem. W orzecznictwie budzi on kontrowersje (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2623/15, dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), lecz wyrażone w jego motywach poglądy są przywoływane i stosowane w praktyce. Jednakowoż w ocenie składu orzekającego w tej sprawie nie mają one zastosowania. Co prawda orzeczenia objęte decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., w stosunku do której skarżący domagają się wznowienia postępowania zapadły dawno temu, bo w 1968 i 1969 roku, wszak powyższe zasady nie wymagają udzielenia ochrony ukształtowanym przezeń stosunkom prawnym. Chodzi przecież o odszkodowanie, i to pieniężne, które z zasady jest odwracalne, a nie o prawo wymagające stabilizacji. Nie zostały przeto wypełnione przesłanki, jakimi kierował się Trybunał, wydając to orzeczenie. Ponadto jedynie ubocznie należy wskazać, gdyż kwestia ta wykracza poza zakres sprawy objętej rozpoznawaną skargą, że w wymienionym wyżej wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2623/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Trybunał zaznaczył, że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Wobec powyższego w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych w podobnych sprawach przyjmuje się, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 in fine K.p.a. Okoliczność ta w istotnym stopniu ogranicza możliwość dokonania przez sądy wykładni zgodnej z Konstytucją, albowiem określenie okresu, którego upływ wyklucza stwierdzenie nieważności musi mieć charakter arbitralny, nie jest zaś możliwe w drodze czynności interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę w swoich orzeczeniach, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Wskazuje się również na to, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa), a zatem orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania do Skarbu Państwa, czy Gminy, które nabyły prawa w następstwie wywłaszczenia (...). Uwzględniając poczynione wyżej uwagi należało uznać, że również w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw przemawiających za ochroną konstytucyjną Skarbu Państwa i Gminy, o której mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stanowiącym podstawę wznowienia postępowania (...)". Z przedstawionych wyżej powodów zarzuty skargi okazały się chybione i nie dają podstaw do postawienia organowi zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności kwestionowanego postanowienia. Bezsporne w niniejszej sprawie jest przecież, że Minister Infrastruktury i Budownictwa w dniu [...] kwietnia 2016 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki [...] z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1969 r. oraz utrzymanej nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] listopada 1968 r. o przyznaniu na rzecz spadkobierców J. M. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości opisanej na wstępie. Jest też bezsporne, że powyższa decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. była przedmiotem skargi Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 301/14 oddalił skargę. Sądowi z urzędu wiadomym jest też, że trafność tego rozstrzygnięcia została potwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2846/15 oddalił skargę kasacyjną. W tej sytuacji okoliczności sprawy nie wskazują na istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Trafne więc jest stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.