I OSK 1822/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej oraz Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1895/17 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonani decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1895/17, oddalił skargę Prezydenta Miasta Krakowa wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1969 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] listopada 1968 r. o przyznaniu na rzecz spadkobierców J. M. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako pgr I. kat. 733/1 lwh 342 o pow. 2304 m2, z całego obszaru 3226 m2, stanowiącej własność J. M. W wyniku rozpoznania wniosku Prezydenta Miasta Krakowa o ponownie rozpatrzenie sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. Na w/w decyzję Prezydent Miasta Krakowa wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 301/14 oddalił skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2846/15 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku. Następnie pismem z dnia 16 czerwca 2015 r. Prezydent Miasta Krakowa, reprezentujący Skarb Państwa, złożył na podstawie art. 145a § 1 K.p.a. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą ostateczną decyzją Ministra z dnia 26 listopada 2013 r. i uchylenie tej decyzji w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. We wniosku tym ponadto wniesiono, na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., o wstrzymanie wykonania wymienionej decyzji Ministra z dnia 26 listopada 2013 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., a następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. zawiesił z urzędu wznowione postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia wspomnianego wyżej postępowania sądowego w sprawie ze skargi wniesionej na decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. Postanowieniem zaś z dnia [...] czerwca 2016 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., Minister odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. stwierdzając, że skoro przepis będący podstawą tej decyzji nie został usunięty z porządku prawnego, nie zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja ta zostanie w wyniku wznowienia postępowania uchylona. Ponadto podano, że wnioskodawca nie wskazał innych okoliczności, które uprawdopodobniłyby, że w wyniku wznowienia postępowania dojdzie do uchylenia tej decyzji. W uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia Minister podał przy tym, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2294/15 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2623/15, że istnieje duże prawdopodobieństwo odmowy uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2013 r., ponieważ w tego rodzaju sprawach Minister już wcześniej odmawiał uchylenia decyzji, a Sąd oddalał skargi wniesione na te decyzje. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Prezydent Miasta Krakowa wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej i Gmina Miejska Kraków, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 152 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1895/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 152 § 1 K.p.a. nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego. W tego rodzaju postanowieniu właściwy organ powinien wskazać, że w sprawie zaistniała, bądź nie, przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 K.p.a. albo art. 145a § 1 K.p.a., brak jest przesłanki negatywnej, bądź pozytywnej do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz że zachodzi, bądź nie prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji. Sąd I instancji wskazał, że w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych w podobnych sprawach przyjmuje się, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 in fine K.p.a. Podano, że Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Wskazuje się również na to, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa), a zatem orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania do Skarbu Państwa, czy Gminy, które nabyły prawa w następstwie wywłaszczenia. Sąd I instancji stwierdził, że okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują na istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wobec tego za trafne uznał stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Skarb Państwa – Prezydent Miasta Krakowa oraz Gmina Miejska Kraków, zastępowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz.1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a") zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia takich przepisów prawa materialnego jak: - art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasady związania orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego stanowiącej o tym, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszednie obowiązującą i są ostateczne poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, stanowiącej o tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratyczny państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady praworządności/legalizmu stanowiącej o tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, - art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady bezpośredniości stosowania Konstytucji stanowiącej o tym, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wobec braku uwzględnienia skargi i uchylenia skarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia przez Sąd orzekający w sprawie - w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy - takich przepisów prawa procesowego jak: - art. 6 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, - art. 156 § 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak rozstrzygnięcia, czy nastąpił znaczny upływ czasu od czasu wydania decyzji, co wyklucza stwierdzenie jej nieważności, - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, - art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a., poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nieuwzględnienie w trakcie rozstrzygania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 narusza zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a. w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnicy postępowania – T. Z., A. Z. i S. G. wnieśli o jej oddalenie. Powołano się na zapadły w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2846/15. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art.152 § 1 K.p.a., będącego podstawą wniosku Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 czerwca 2015 r., jak również wydanych w sprawie postanowień Ministra Infrastruktury i Budownictwa dnia 30 czerwca 2016 r. i z dnia 30 maja 2017 r. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą natomiast naruszenia przepisów Konstytucji w związku z niezastosowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że: "Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Trzeba w tym miejscu zauważyć, że dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Interpretacja art. 152 § 1 K.p.a. winna mieć zatem charakter ścieśniający, słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. W uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji muszą zatem zostać przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi skuteczne wznowienie postępowania, a w jego wyniku dojść może do uchylenia decyzji. Tymczasem wyrok Trybunału Konstytucyjnego, wskazany jako podstawa wznowienia, jest wyrokiem zakresowym, orzekającym o pominięciu prawodawczym, czyli takim, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Nie oznacza to jednak derogacji tego przepisu, co wyraźnie podkreślił Trybunał w pkt 10.6 uzasadnienia tegoż wyroku. Należy podkreślić, że wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał Konstytucyjny kieruje przede wszystkim do ustawodawcy. W doktrynie podnosi się też, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych. Zauważyć jednak należy, że orzekając o sprzeczności art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, Trybunał nie wskazał, czy właściwym terminem w tym kontekście jest przewidziany w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin – pozostawiając tę kwestię w sposób wyraźny do uznania ustawodawcy, który powinien dokonać nowelizacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. w taki sposób, aby uwzględnić zarówno zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), jak i zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Trybunał podkreślił przy tym, że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji w/w wartości konstytucyjnych (pkt 10.7. uzasadnienia wyroku). Nie kwestionując zatem co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, brakującej części normy w art. 156 § 2 K.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Nie może uczynić tego za ustawodawcę ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się zatem, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 in fine K.p.a., na co zasadnie wskazał Sąd I instancji. Okoliczność ta w istotnym stopniu ogranicza możliwość dokonania przez sądy wykładni zgodnej z Konstytucją, albowiem określenie okresu, którego upływ wyklucza stwierdzenie nieważności musi mieć charakter arbitralny, nie jest zaś możliwe w drodze czynności interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę w swoich orzeczeniach, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Wskazuje się również na to, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa), a zatem orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania do Skarbu Państwa, czy Gminy, które nabyły prawa w następstwie wywłaszczenia. Na te wszystkie okoliczności trafnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zauważyć w tym miejscu wypada, że w niniejszej sprawie w wyroku z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2846/15, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już w kwestii zastosowania w sprawie powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok ten dotyczył co prawda skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ale wyrażone w nim stanowisko zachowuje aktualność także w niniejszej sprawie, tj. skargi na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania w/w decyzji z dnia 26 listopada 2013 r. NSA w uzasadnieniu tego wyroku wskazał bowiem, że kontrolowane orzeczenia w niniejszej sprawie zapadły co prawda w roku 1968 i 1969, lecz dotyczą one odszkodowania pieniężnego, które z zasady jest odwracalne, nie chodzi więc o prawo wymagające stabilizacji, o którym mówi Trybunał w powołanym wyroku. Wobec tego nie zostały wypełnione przesłanki, jakimi kierował się Trybunał wydając w/w orzeczenie. Wobec poczynionych powyżej wywodów oraz okoliczności niniejszej sprawy, za bezzasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 190 ust. 1 oraz art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 K.p.a. Sąd I instancji trafnie dostrzegł stan dalszego pominięcia ustawodawczego w treści art. 156 § 2 K.p.a., trwającego już po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie sygn. akt P 46/13. Odnosząc skutki tego wyroku do niniejszej sprawy uznał jednak, że okoliczności sprawy, na kanwie których zapadł wyrok Trybunału nie są tożsame z okolicznościami faktycznymi niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a. Zarzuty oparte na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. mogą odnieść skutek, jedynie w razie wykazania, że uchybienie wskazanym przepisom procesowym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wskazano, jakie jeszcze okoliczności nie zostały w sprawie wyjaśnione i jaki to miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Tym samym uznać należy, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.