VIII SA/Wa 788/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant starszy referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania zasiłku dla opiekuna oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, Kolegium) działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2017 r., poz. 1257 ze zm. dalej jako k.p.a.), po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] w sprawie przyznania B. U. zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad J. M. w wysokości [...] zł za okres od [...] maja 2014 r. do [...] maja 2014 r. oraz bezterminowo w wysokości [...] zł miesięcznie, od dnia [...] czerwca 2014 r. – orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji organu I instancji. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: Decyzją z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], Wójt Gminy J. na podstawie art. 2 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 10 ust. 1 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 576) w związku z art. 17, art. 23 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., przyznał B. U. zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad J. M. w wysokości [...] zł za okres od [...] maja 2014 r. do [...] maja 2014 r. oraz bezterminowo w wysokości [...] zł miesięcznie, od dnia [...] czerwca 2014 r. W dniu [...] sierpnia 2018 r. Wójt Gminy J. zwrócił się do Kolegium o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, wskazując, iż B. U. od [...] maja 2011 r. do [...] grudnia 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne (po zmianach zasiłek dla opiekuna), z tytułu sprawowanej opieki nad ojcem S. M., który zmarł [...].12.2013 r. Następnie organ rozpoznał wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowanej opieki nad matką J. M., przyznając skarżącej takie świadczenie decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Kolegium uznało, że w istniejącym stanie faktycznym doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Warunki nabywania prawa do zasiłku dla opiekuna określone zostały w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ( Dz.U. z 2014 r., poz. 567 dalej jako ustawa). Zgodnie z art. 2 ust.1 ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust.3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2012 r. poz. 1548 oraz z 2013 roku, poz. 1557), z dniem 1 lipca 2013 r. Przepis art. 2 ust.2 ustawy wskazuje, że zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 roku. W rozpoznawanej sprawie B. U. była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego na ojca S. M. i tylko ta decyzja wygasła z mocy prawa. Zatem jak podało SKO skarżąca mogła być uprawniona do zasiłku dla opiekuna tylko w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem, do czasu jego śmierci. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy J. nie był uprawniony do wydania decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. W tym przedmiocie jak wskazuje Kolegium Wójt mógł wydać decyzję w oparciu o art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższe okoliczności zdaniem Kolegium uprawniają do stwierdzenia, że w badanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, a tym samym decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2014 r., należało wyeliminować z obrotu prawnego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła B. U. (dalej również skarżąca), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że rozbieżności w uprawnieniach opiekunów osób niepełnosprawnych podnoszone były przez Trybunał, w tle rozpoznawanej sprawy znajdują się przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która poddawana była na przestrzeni okresu obowiązywania wielokrotnym nowelizacjom, powodującym stan wykluczający możliwość przyjęcia, że osoby korzystające z przewidzianych w niej świadczeń mogły mieć zaufanie do w ten sposób stanowionego prawa. Wywiodła, że zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27Z 13 (OTK-A z 2013 r. Nr 9, poz. 134). Odnosząc się do własnej sprawy skarżąca wyjaśniła, że opiekowała się dwojgiem rodziców z tym, iż przysługiwały jej jedynie uprawnienia z tytułu opieki nad jednym z rodziców a po śmierci jej ojca zmuszona była wystąpić z wnioskiem na drugiego z nich co również komplikowało stan faktyczny. Zdaniem skarżącej organ popełnił błąd ale mogący skutkować zmianą decyzji przyznającej w miejsce zasiłku dla opiekuna specjalny zasiłek opiekuńczy. Takie rozwiązanie w jej ocenie byłoby uzasadnione społecznie, poczuciem sprawiedliwości i zaufania do organu który wydawał taką decyzję. Decyzja dotknięta wadą zostanie wyeliminowana z obrotu a w jej miejsce zostanie wydana prawidłowa odpowiadająca wszelkim wymaganiom prawnym . W ocenie skarżącej sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy treść przepisu którego naruszenia dopuścił się organ może być różnie rozumiana. W podsumowaniu skarżąca zaznaczyła, że nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Skarżąca zwróciła również uwagę, iż stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, czyli od dnia jej wydania. Zdaniem skarżącej wydana decyzja pozbawiła ją jedynego źródła utrzymania, ponadto grożą jej konsekwencje skutkujące obowiązkiem zwrotu wypłaconego z tego tytułu zasiłku dla opiekuna. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1279 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy decyzja nie została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, enumeratywnie wyliczonym w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Niewątpliwie rzeczą organu w postępowaniu nieważnościowym nie było rozpatrzenie sprawy co do jej istoty, a jedynie ustalenie czy kontrolowana decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] wydana przez Wójta Gminy J. w sprawie przyznania B. U. zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad J. M., była obarczona którąś z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). W orzecznictwie wskazuje się, że termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący" to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Niewątpliwie rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym (znacznym) ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa i z taką sytuacją mieliśmy w niniejszej sprawie (wyroki NSA z dnia 9.02.2005 r, sygn. akt II OSK 1134/04, z dnia 30.09.2010 r. sygn. akt II OSK 1111/06). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organ administracji publicznej Wójt Gminy J. w oparciu o przepisy ustawy - przyznał skarżącej decyzją z [...] sierpnia 2014 r., zasiłek dla opiekuna w związku opieką nad matką J. M. Za trafne Sąd uznaje stanowisko Kolegium, iż ten rodzaj świadczenia, na podstawie art. 2 ust.1 ustawy przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust.3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. W decyzji tej (z 6 sierpnia 2014 r.) nie ustalono czy skarżącej przysługiwało wcześniej świadczenie pielęgnacyjne na matkę. Zasady i tryb przyznawania zasiłku dla opiekunów regulują przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). Przedmiotowa regulacja wykonuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (opubl. Dz. U. z 2013 r., poz. 1557), którym Trybunał zakwestionował zgodność z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), a którymi to przepisami z dniem 1 lipca 2013 r. wygaszono z mocy prawa decyzje przyznające opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych świadczenia pielęgnacyjne, przyznane na dotychczasowych zasadach. Założeniem ustawodawcy było objęcie wspomnianym zasiłkiem jedynie te osoby, którym decyzja o przyznaniu im prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie przywołanych przepisów z dniem 1 lipca 2013 r., na co wskazuje jednoznacznie przepis art. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz uzasadnienie projektodawcy dołączone do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 2252). Według art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 14 maja 2014 r.), w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy (tj. od dnia 15 maja 2014 r.), jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W przypadku wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku dla opiekuna – złożonego [...] maja 2014 r., (ustawa obowiązywała od 15 maja 2014 r.) jego przyznanie uzależnione było od istnienia w obrocie prawnym decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, która wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych, oraz jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Dodatkowe warunki przyznania zasiłku dla opiekuna, określone w art. 2 ust. 5 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, to nieposiadanie przez opiekuna prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego w okresie na który ubiega się o zasiłek dla opiekuna, a także brak prawa innej osoby do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego na osobę wymagającą opieki. Wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, skarżąca złożyła w dniu [...] maja 2014 r. - w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, a z wydanej decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna nie wynika, aby organy sprawdziły przesłanki prawne do przyznania tego zasiłku. Zatem nie ulega wątpliwości, że w zaistniałym stanie sprawy na datę wydania decyzji (w dniu [...] sierpnia 2014 r.) skarżąca nie spełniała warunków do nabycia prawa do zasiłku dla opiekuna. Ww. mogła się ubiegać w związku z niepełnosprawnością matki o specjalny zasiłek opiekuńczy. W przekonaniu Sądu, decyzja z [...] sierpnia 2014 r. wydana przez Wójta Gminy J. o przyznaniu skarżącej zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, skutkującą uznaniem jej za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Oczywistość tego naruszenia nie budzi wątpliwości Sądu w składzie orzekającym. W sytuacji stwierdzenia przez organ, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, winien ją wyeliminować z obrotu prawnego. W stanie faktycznym sprawy skutki prawne wydanej decyzji (przyznanie świadczenia bez podstawy prawnej) są niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Fakt, że skarżąca nie przyczyniła się do zaistniałej wadliwości wydanej decyzji nie ma dla sprawy zasadniczego znaczenia. W odniesieniu do zarzutów skargi jeszcze raz podkreślić należy, że funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotkniętej wadą nieważności – skutkuje wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Pozostałe okoliczności wskazane w skardze, w tym zarzuty odnoszące się do pozbawienia skarżącej jedynego źródła utrzymania nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd kontroluje jedynie czy Kolegium prawidłowo stwierdziło nieważność decyzji w zakresie przyznania zasiłku dla opiekuna. W sytuacji gdy przeprowadzone postępowanie wykazało, że taki zasiłek nie przysługiwał skarżącej, która nie legitymowała się przyznanym świadczeniem pielęgnacyjnym na matkę (a jedynie na ojca, co nie miało w sprawie znaczenia), za prawidłowe należało uznać stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 2014 r. wydanej przez Wójta Gminy J. Uznając zatem, iż zarzuty skargi są chybione, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.