II OSK 667/18

Dnia 10 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1076/17 w sprawie ze skargi W. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26 lipca 2017 r. nr ... w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 16 listopada 2017 r. sygn. II SA/Sz 1076/17 oddalił skargę W. L. (dalej skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia (...) czerwca 2017 r., nr (...), wydane na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas - Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej Kpa) oraz art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas -Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. dalej Upzp) o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr (...) (obręb (...) przy ul. (...) w K., do czasu uchwalenia planu miejscowego. Jak wskazał Sąd I instancji, art. 62 ust. 2 Upzp statuuje obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu dla obszaru, co do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. W związku z tym, że wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dotyczył terenu wskazanego w studium jako "obszar reprezentacyjnej przestrzeni publicznej", to w świetle art. 10 ust. 2pkt 8 Upzp prawidłowe było zawieszenie postępowania zaskarżonym postanowieniem. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 62 ust. 2 Upzp poprzez przyjęcie, że z przepisów tych wynika obligatoryjny obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy decyzja ta dotyczyć ma obszaru przestrzeni publicznej. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 10 ust. 2 pkt 8 Upzp wywodząc, że przepis ten ustanawia obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów przestrzeni publicznych, gdy tymczasem przepis ten ma charakter przepisu odsyłającego do innych przepisów- "przepisów odrębnych". Taka wykładnia stoi to w sprzeczności z art. 14 ust. 7 Upzp zgodnie którym plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Na tej podstawie w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sprawa ma w dużej mierze wymiar historyczny, z uwagi na uchwalenie planu objęcie nieruchomości skarżącej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru (...) (uchwała z dnia (...) marca 2018 r. Rada Miejskiej w K. nr (...) z dnia (...) marca 2018 r. - Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 25 kwietnia 2018 r. poz. 2040). Tym niemniej postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest całkowicie niezasadny. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że art. 10 ust. 2 pkt 8 Upzp przewiduje obowiązek sporządzenia planu miejscowego tak dla obszarów, dla których konieczność ta wynika z "przepisów odrębnych", jak i dla obszarów przestrzeni publicznej. Innymi słowy wyznaczone w studium obszary przestrzeni publicznej należą do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego. Wbrew treści skargi kasacyjnej przepis art. 14 ust. 7 Upzp w żadnym razie nie jest jedynym przepisem, który definiuje katalog sytuacji obligujących w świetle art. 62 ust. 2 Upzp do zawieszenia postępowania w sprawie w ustalenia warunków zabudowy. Również z perspektywy wykładni celowościowej art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 Upzp, absolutnie konieczne jest wstrzymanie ustalenia warunków zabudowy dla terenów wyznaczonych w studium jako obszary przestrzeni publicznej, aby zapobiec dopuszczeniu zabudowy wykluczającej w przyszłości użytkowanie określonego terenu jako przestrzeni publicznej. Jednym z kluczowych elementów kształtujących ład przestrzenny, a w konsekwencji przestrzeń jako dobro publiczne, są bowiem obszary przestrzeni publicznej, rozumiane przez ustawodawcę jako obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne (art. 2 pkt 6 Upzp). Jeżeli więc ustalone warunki zabudowy, mogłyby uniemożliwić, tak przewidywane w studium ukształtowanie przestrzeni urbanistycznej to racjonalnym jest wstrzymanie się z ich wydaniem do czasu uchwalenia planu. Tym samym w przedmiotowej sprawie w świetle art. 62 ust. 2 Upzp istniały podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu miejscowego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.