IV SA/Wa 2364/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju (zwany dalej Ministrem), po rozpatrzeniu wniosku B. M. - działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik H. C., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych (dalej Prezydium Rady Narodowej m. P.) z [...] lipca 1963 r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w P. przy ul. J., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność S. C. (pkt 1 orzeczenia). Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Prezydium Rady Narodowej m. P. orzeczeniem z [...] lipca 1963 r. nr [...] rozstrzygnęło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m. in. nieruchomości położonej w P. przy ul. J., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność S. C. Pismem z 16 lipca 2017 r. następczynie prawne S. C., tj. B. M. i H. C., wniosły o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z [...] lipca 1963 r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w P. przy ul. J., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 (pkt 1 orzeczenia). W uzasadnieniu wniosku zarzucono zaskarżonemu orzeczeniu rażące naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na braku biegłych na rozprawie, a także na niemożności zapoznania się z opiniami biegłych. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] lipca 1963 r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w P. przy ul. J., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność S. C. (pkt 1 orzeczenia). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawą prawną orzeczenia z [...] lipca 1963 r. była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Minister podkreślił, że z akt archiwalnych wynika, że zawiadomieniem z 27 czerwca 1963 r. Prezydium Rady Narodowej m. P. poinformowało strony o wszczęciu postępowania i terminie oraz miejscu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, którą wyznaczono na dzień [...] lipca 1963 r. Rozprawa ta odbyła się w wyznaczonym terminie, co potwierdza zachowany w aktach sprawy protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W rozprawie wzięli udział przedstawiciel wnioskodawców, współwłaściciel działki sąsiedniej działający w imieniu pozostałych współwłaścicieli oraz właściciel nieruchomości – S. C. Minister wskazał, że S. C. w toku rozprawy podniósł, iż nieruchomość mająca ulec wywłaszczeniu stanowi grunt budowlany, a nie rolny, co oznacza, że odszkodowanie winno ulec podwyższeniu. Minister podkreślił, że w rozprawie nie uczestniczyli biegli rzeczoznawcy, jednakże z treści art. 21 cyt. ustawy wynika jedynie obowiązek przeprowadzenia rozprawy. W ocenie Ministra, dlatego też brak biegłych na rozprawie nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia. Minister wyjaśnił, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 cyt. ustawy, ale najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Zdaniem Ministra, we wniosku nie wykazano, aby nieobecność biegłego na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Wyceny gruntu w tej sprawie dokonała inż. D. J., biegła Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., w opinii z 8 czerwca 1963 r. Minister zauważył, że biegły rzeczoznawca w operacie szacunkowym z 8 czerwca 1963 r., jak i organ wywłaszczeniowy w uzasadnieniu orzeczenia z [...] lipca 1963 r., jako podstawę ustalenia odszkodowania błędnie powołali przepis art. 8 ust. 6 pkt 1 lit. b cyt. ustawy. W ocenie Ministra, wada ta nie miała jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ jest to wprawdzie uchybienie formalne, ale nie uniemożliwia ono odtworzenia motywów, jakimi kierował się biegły rzeczoznawca oraz organ wywłaszczeniowy przy ustalaniu należnego odszkodowania. Minister wskazał, że z poświadczonego odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, iż S. C. był właścicielem nieruchomości o łącznym obszarze [...] ha, a zatem wywłaszczeniu podlegała jedynie część nieruchomości (o pow. [...] m2), a pozostała część przekraczała powierzchnię działki normatywnej. Ponadto biegła prawidłowo dokonała wyceny gruntu na podstawie przepisu art. 8 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy oraz treści zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1962 r. Nr 72, poz. 335). Zgodnie zaś z brzmieniem art. 8 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście lub osiedlu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego - odszkodowanie obliczane było jak za gruntu rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Stawka dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej miejskiej zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. wynosiła 3,60 zł za 1 m2 gruntu. Minister wyjaśnił, że kwota przyznanego odszkodowania była wynikiem przemnożenia powierzchni wywłaszczanej części nieruchomości przez kwotę 3,60 zł za 1 m2 ([...] m2 x 3,6 zł = [...] zł). Taka też kwota odszkodowania za grunt została przyznana w orzeczeniu wywłaszczeniowym z [...] lipca 1963 r., ponadto przyznana kwota odszkodowania była zgodna z opinią szacunkową uprawnionej biegłej. Minister podkreślił, że wprawdzie operat został sporządzony na wniosek Wydziału Przemysłu Prezydium Rady Narodowej m. P. przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, jednakże autorka opinii szacunkowej została wybrana z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., a zatem dysponowała fachową wiedzą w zakresie, w którym sporządzała opinię, była uprawniona do jej sporządzenia i nie ma podstaw do uznania, że sporządziła ją nieprawidłowo. W ocenie Ministra, wykonanie operatu szacunkowego na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, jak i nieobecność biegłych na rozprawie, nie miało znaczenia dla prawidłowości określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2018 r. nr [...] wniosła B. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: a) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym doszło do należytego przedstawienia opinii biegłego na rozprawie, w sytuacji gdy: – biegła: wydała opinię nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego, a na zlecenie podmiotu wnioskującego o wywłaszczenie; wydała opinię przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego; nie została na rozprawę wywłaszczeniową wezwana, a właściciel nieruchomości wysokość należnego mu odszkodowania poznał dopiero z treści decyzji wywłaszczeniowej, gdyż nie było ono omawiane na rozprawie wywłaszczeniowej; – właściciel nieruchomości kwestionował na rozprawie wysokość odszkodowania stwierdzając, że wywłaszczane grunty są gruntami budowlanymi, a rolnymi, co wynika bezpośrednio z treści protokołu rozprawy wywłaszczeniowej i z tego powodu odmówił nawet podpisania protokołu rozprawy co wynika bezpośrednio z dokumentu; – opinię wydał jeden biegły, a nie "biegli" czego wymagał art. 21 cyt. ustawy; b) art. 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), polegające na ich błędnej wykładni w drodze uznania, że nieobecność biegłego na rozprawie administracyjnej, wydanie opinii nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego oraz wydanie opinii przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie stanowi rażącego naruszenia materii uregulowanej w powołanych przepisach; c) art 8 ust. 6 pkt. 1 lit. b cyt. ustawy, poprzez nieuznanie przez organ, że w okolicznościach sprawy organ wywłaszczeniowy powielił błędną kwalifikację gruntu przyjętą w opinii biegłej, co skutkowało błędnym określeniem odszkodowania, a to, wbrew twierdzeniom Ministra, nie było błędem niemającym istotnego wpływu na wynik sprawy, stanowiło bowiem przejaw braku staranności biegłej, co przy braku możliwości konfrontacji właściciela nieruchomości z biegłą stanowiło rażące naruszenie prawa; d) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 6 pkt. 1 lit. b cyt. ustawy, poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w zaskarżanej części podczas, gdy w opinii biegłego jako podstawę wyliczenia odszkodowania podano błędną podstawę prawną wyceny, co powielone zostało przez organ wywłaszczeniowy, w związku z czym dokonano w tym zakresie rażącego naruszenia prawa, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego określenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości; e) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 i 22 cyt. ustawy, poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w zaskarżanej części, podczas gdy wydana opinia została sporządzona przez biegłego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego, w związku z czym nie stanowi opinii biegłych wymaganej zgodnie z art. 21 cyt. ustawy, a ponadto orzeczenie wywłaszczeniowe wydano z rażącym naruszeniem prawa ze względu na brak udziału biegłych w rozprawie, co uniemożliwiło poprzednikowi prawnemu Skarżącej kwestionowanie sposobu wyliczenia odszkodowania, kwalifikacji gruntu jako ornego oraz samej kwoty odszkodowania, co w konsekwencji skutkowało określeniem przez organ błędnej wysokości odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga B. M. jest niezasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały bowiem na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie stwierdził istnienia takich jej wad, które winny skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez Organ, wobec czego uznał za zbędne ich ponowne przytaczanie. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2018 r. nr [...], odmawiająca nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] lipca 1963 r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w P. przy ul. J., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność S. C. (pkt 1 orzeczenia). Skoro więc przedmiot zaskarżenia stanowiła decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym, a nie w postępowaniu zwykłym, to należało mieć na uwadze, że działanie Ministra w trybie art. 156 k.p.a. wymagało odmiennego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nieważnościowym ocenia się kwestie czysto prawne dotyczące ewentualnych wad orzeczenia, dlatego w jego toku organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji pod kątem czy jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego, organ administracji publicznej dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, że ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia muszą tkwić w nim samym. Organ nie może bowiem, co do zasady, dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Niezasadne okazały się zatem zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. Z analizy treści zaskarżonej decyzji wynika, że Minister dokonał oceny orzeczenia z 1963 r. w aspekcie wszystkich podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności dotyczącej rażącego naruszenia prawa. Kwalifikowanej wady decyzji wywłaszczeniowej w postaci rażącego naruszenia prawa Skarżąca upatrywała bowiem w ustaleniu odszkodowania bez wysłuchania na rozprawie opinii biegłych, co stanowić miało rażące naruszenie art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961r. Nr 18 poz. 94; dalej ustawy wywłaszczeniowej), skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winny decydować łącznie trzy przesłanki – oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – a więc skutki, które decyzja wywołuje. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to konsekwencje gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W związku z tym nie każde, nawet oczywiste naruszenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów prawa prowadzić będzie do stwierdzenia nieważności obarczonego owym naruszeniem orzeczenia, lecz tylko takie, które doprowadziło do ukształtowania tak dalece wadliwego prawnie stosunku administracyjnego, że jest on nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Naruszenie ustanowionego w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej obowiązku wysłuchania na rozprawie opinii biegłych należy zatem rozważyć w kontekście całości okoliczności, obrazujących przebieg postępowania w sprawie. Tylko bowiem wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, uznać można, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Takie stanowisko wyraził NSA m.in. w wyroku z 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09; z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 985/11; z 16 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1519/12. Stanowisko to Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje. Odstąpiono tym samym od prezentowanego w przeszłości poglądu, wypracowanego pod wpływem stanowiska wyrażonego przez SN w wyroku z 4 czerwca 1998 r., sygn. akt III RN 38/98, że w każdym przypadku nieobecności biegłych na rozprawie decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość rażąco narusza prawo. W ocenie Sądu, oceniając zatem czy decyzję z 1963 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa, nie można pominąć zagadnienia, czy stwierdzone naruszenie rzutowało na wymiar przyznanego odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, że naruszenie części przepisu, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji), odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z regulacji tej wynikały zatem cztery przesłanki, których spełnienie, co do zasady, przesądza o prawidłowości ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, tj. obowiązek przeprowadzenia rozprawy, powołanie biegłych przez organ wywłaszczeniowy, wysłuchanie opinii biegłych na rozprawie, szczegółowe uzasadnienie opinii. W ocenie Sądu, konieczne jest zatem poddanie ocenie jaką funkcję dla całej regulacji stanowił obowiązek wysłuchania opinii biegłych na rozprawie. Sąd w składzie orzekającym podziela w tym zakresie akceptowane w orzecznictwie stanowisko, że z przepisu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy (por. wyrok NSA z 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07). Wydanie orzeczenia bez uprzedniej rozprawy mogło stanowić istotną wadę postępowania. Na rozprawie strony mogły bowiem składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Ponadto strony mogły wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego. Przedmiotem rozprawy było zatem wyjaśnienie całokształtu okoliczności mających istotne znaczenie dla ustalenia zasadności i celowości wywłaszczenia oraz formy i wysokości odszkodowania. W niniejszej sprawie zawiadomieniem z 27 czerwca 1963 r. Prezydium Rady Narodowej m. P. poinformowało strony o wszczęciu postępowania i terminie oraz miejscu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, którą wyznaczono na dzień [...] lipca 1963 r. Rozprawa ta została przeprowadzona w wyznaczonym terminie z udziałem przedstawicieli wnioskodawcy, współwłaściciela działki sąsiedniej działającego w imieniu pozostałych współwłaścicieli oraz S. C., co oznacza, że przepis art. 21 ustawy wywłaszczeniowej nie został naruszony. Nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej może być uznana za pewne uchybienie temu przepisowi. W ocenie Sądu, uchybienie to nie miało jednak wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania. Sąd w pełni podziela bowiem pogląd, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia dotyczy jedynie gruntu i jest prawidłowa. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle po wysłuchaniu biegłych, co po wysłuchaniu opinii biegłych, a może to również oznaczać odczytanie na rozprawie wymienionej opinii (por. wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1042/11). Podkreślić należy, że w toku postępowania wywłaszczeniowego biegły mimo, że nie brał udziału w rozprawie, brał udział w postępowaniu przez sporządzenie opinii szacunkowej. Ustalenie odszkodowanie za nieruchomość położoną w P. przy ul. J., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], opierało się bowiem na opinii biegłej – opinii [...] D. J. z 8 czerwca 1963 r., której poświadczona za zgodność z dokumentem z akt archiwalnych kopia została przedstawiona w aktach. Skarżąca podniosła, że S. C. dowiedział się o wysokości odszkodowania dopiero w orzeczeniu wywłaszczeniowym, która to okoliczność, w ocenie Skarżącej, miała istotne znaczenie w sprawie. Odnosząc się do tego stanowiska wskazać należy, że archiwalny materiał dowodowy tego nie potwierdza. Z poświadczonej za zgodność z dokumentem z akt archiwalnych kopii protokołu rozprawy wynika, że S. C. o wysokości odkodowania dowiedział się w jej trakcie. Skarżąca nie przedstawiła zaś żadnych dokumentów, które by temu przeczyły. Nie można zatem z całą pewnością wykluczyć, że opinia biegłego została przedstawiona na rozprawie, choć brak na to bezsprzecznego zapisu w protokole rozprawy. Co więcej z treści protokołu wynika, że podczas rozprawy S. C. kwestionował klasyfikację nieruchomości jako gruntu rolnego, wskazując, że stanowi on grunt budowlany, przez co wysokość ustalonego odszkodowania powinna być wyższa. Rację ma Skarżąca, że S. C. odmówił podpisania protokołu, jednakże w protokole rozprawy znajduje się adnotacja, iż uczynił to bez podania przyczyn, jednocześnie zgadzając się z jego treścią. Pomimo tego S. C. nie odwołał się od orzeczenia z 1963 r., w którym przedstawione zostały podstawy ustalenia wysokości odszkodowania. W ocenie Sądu, nieobecność biegłych na rozprawie, w przypadku niezakwestionowania w drodze odwołania od orzeczenia wysokości odszkodowania ustalanego na podstawie opinii szacunkowej biegłego przez właściciela nieruchomości wywłaszczanej, nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, w ramach którego dopuszczalna jest weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, nie może bowiem zastępować kontroli sprawowanej w ramach postępowania odwoławczego, z którego zainicjowania S. C. zrezygnował. W postępowaniu nadzwyczajnym inne są kryteria oceny naruszenia prawa, które w szczególności winny uwzględniać naczelną zasadę postępowania administracyjnego – trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). Mając to na względzie Sąd uznał, że z punktu widzenia obwiązujących wówczas przepisów ustawy wywłaszczeniowej, uchybienie polegające na niewysłuchaniu na rozprawie opinii biegłego - nie naruszyło prawa w takim stopniu, którego nie da się pogodzić ze społeczno-gospodarczymi skutkami orzeczenia w zakresie przyznania odszkodowania. Wyjaśnić bowiem należy, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. polega na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa nie istniał lub miał w praktyce marginalne znaczenie wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na tzw. "sztywnych stawkach". Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę, ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Biegły szacując grunt mógł jedynie przemnożyć powierzchnię przez wartość 1 m2 w oparciu o aktualną ówcześnie cenę za grunt orny w strefie ekonomicznej miejskiej, co oznacza, że wyliczenie wartości wywłaszczonej nieruchomości, wedle obowiązujących w dacie wydania orzeczenia standardów, było prawidłowe także w oparciu o tzw. operat wzorcowy. W żaden sposób wynik rozprawy z udziałem biegłych – wobec zasad ustalania w obowiązującym wówczas stanie prawnym odszkodowania według stawek sztywnych – nie mógłby zatem wpłynąć na efekt prowadzonego postępowania. Skoro zaś przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, nawet w razie stwierdzenia uchybień proceduralnych w działaniu organu wywłaszczeniowego. Z tego względu Sąd nie podzielił także zarzutów skargi, że rażące naruszenie prawa odnosi się też do wskazania błędnej podstawy prawnej w treści orzeczenia z 1963 r. Wyjaśnić należy, że zgodnie z akceptowalnym w orzecznictwie stanowiskiem, decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie nie jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jedynie dotknięta jest wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji podstawa prawna istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. Z kolei z rażącym naruszeniu prawa mamy do czynienia, gdy powoduje ono przez samo swoje istnienie lub poprzez swoje skutki nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z porządku prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia przez nią porządku prawnego. Naruszenie prawa ma zatem charakter rażący, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części, prowadzą do zanegowania w całości lub w części przepisów regulujących stan prawny sprawy. Minister wykazał zaś, że okoliczność wskazania błędnej podstawy prawnej nie miała wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania. Chociaż biegły w operacie szacunkowym z 8 czerwca 1963 r., jak i organ wywłaszczeniowy w uzasadnieniu orzeczenia z 1963 r. jako podstawę ustalenia odszkodowania błędnie powołali przepis art. 8 ust. 6 pkt 1 litera b, to wyceny dokonano de facto w oparciu o art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej. Z poświadczonego odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że S. C. był właścicielem nieruchomości o łącznym obszarze [...] ha, a zatem wywłaszczeniu podlegała jedynie część nieruchomości (o pow. [...] m2), a pozostała część przekraczała powierzchnię działki normatywnej. Stawka dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej miejskiej zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. wynosiła 3,60 zł za 1 m2 gruntu. Kwota przyznanego odszkodowania za grunt była, więc wynikiem przemnożenia powierzchni wywłaszczanej części nieruchomości przez kwotę 3,60 zł za 1 m2 ([...] m2 x 3,6 zł = [...] zł). Taka też kwota odszkodowania za grunt została przyznana. Pomimo więc, że właściwa podstawa prawna nie została wskazana w sentencji, to jej regulacja została prawidłowo zastosowana do wyliczenia wysokości odszkodowania ustalonego w orzeczeniu z 1963 r. Sąd nie podzielił także zarzutów skargi, że rażące naruszenie prawa odnosi się do wykorzystania opinii wykonanej na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, tj. Instytutu Fizyki Polskie Akademii Nauk w [...] Wprawdzie literalne brzmienie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej stanowi istotnie o powołaniu biegłych przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, jednakże Skarżąca nie wskazała w jaki sposób uchybienie tego rodzaju miałoby wpłynąć na wysokość ustalonego odszkodowania. W ocenie Sądu, oparcie orzeczenia z 1963 r. na opinii biegłego [...] D. J., niepowołanej przez organ wywłaszczeniowy, ale wpisanej na właściwą listę, nie wyczerpuje a priori przesłanek rażącego naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. W tej kwestii nie można bowiem pominąć, że ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o opinię biegłej Prezydium Rady Narodowej m. P. Biegli z listy Prezydium, bez względu na podmiot zlecający sporządzenie opinii szacunkowych, byli zaś niezależni zarówno od organu wywłaszczeniowego, jak i od wnioskodawcy wywłaszczenia. W ocenie Sądu, bez znaczenie pozostaje również okoliczność, że opinia szacunkowa została sporządzona przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Opinia ta została bowiem sporządzona w dniu z 8 czerwca 1963 r., a zatem kilka tygodni przed zawiadomieniem o wszczęciu postępowania i wyznaczeniu rozprawy. Skarżąca nie wykazała zaś, aby w tym okresie doszło do drastycznej zmiany wartości nieruchomości, ponadto nie podważyła jej klasyfikacji jako gruntu ornego. Niezasadne okazały się zatem zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 i art. 22 oraz art. 8 ust. 6 pkt. 1 lit. b ustawy wywłaszczeniowej. Skoro więc w sprawie brak jest dowodów pozwalających na stwierdzenie, że w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym doszło do rażącego naruszenia prawa, a z zachowanych akt nie wynika, aby badane orzeczenie obciążane było inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to Minister Inwestycji i Rozwoju prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] lipca 1963 r. To zaś, wobec niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku postępowania nadzorczego oraz uchybień, które Sąd zobligowany byłby uwzględnić w urzędu, oznacza, że skarga B. M. nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlegała oddaleniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekał jak w sentencji.