II SA/Kr 1341/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XXIV/178/2016 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 28 kwietnia 2016 r. w przedmiocie wyrażenia zgody w sprawie wydzierżawienia w trybie bezprzetargowym na dalszy okres 3 lat nieruchomości stanowiących własność Gminy Proszowice stwierdza niezgodność z prawem § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały. W dniu 28 kwietnia 2016 r. Rada Miejska w Proszowicach, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) podjęła uchwałę Nr XXIV/178/2016 w sprawie wydzierżawienia w trybie bezprzetargowym na dalszy okres 3 lat nieruchomości stanowiących własność Gminy P.. W § 1 ust. 1 uchwały Rada Miejska w Proszowicach wyraziła zgodę Burmistrzowi Gminy i Miasta Proszowice na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym na dalszy okres 3 lat nieruchomości składającej się z części działek nr ew. [...] o pow. łącznej 0,1439 ha położonej w Proszowicach. W uzasadnieniu uchwały podano, że nieruchomość ta jest dzierżawiona przez obecnego dzierżawcę od 2013 roku oraz że jest przeznaczona pod parking. Miesięczny czynsz dzierżawny wynosi netto [...] zł. Wojewoda Małopolski w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą uchwałę wniósł o stwierdzenie jej niezgodności z prawem w części – § 1 ust. 1 uchwały. W uzasadnieniu skargi podał, że nieruchomość składająca się z części działek nr ew. [...] położonych w Proszowicach, o których stanowi § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowi część pasa drogowego drogi publicznej kategorii gminnej. W ocenie strony skarżącej utworzenie komercyjnego parkingu w pasie drogi nie mieści się w celach wymienionych w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222), a nieruchomości w pasie drogowym nie mogą zostać wyłączone spod zarządu dróg publicznych na cele niewymienione w art. 22 ust. 2 ustawy, chyba że zachodzi przesłanka określona w ust. 2a, czyli zawarto umowę o partnerstwie publiczno-prywatnym. W badanej sprawie umowy takiej nie zawarto. Wojewoda powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 924/17, w którym wskazano, że ustawodawca dla umożliwienia płatnego postoju pojazdów na nieruchomościach stanowiących własność gminy, stanowiących drogi publiczne wymaga ustanowienia stref płatnego parkowania. Natomiast z informacji posiadanych przez organ nadzoru wynika, że Rada Miejska w Proszowicach do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie podjęła uchwały o ustanowieniu strefy płatnego parkowania w Proszowicach. Wojewoda podniósł, że możliwość pobierania przez dzierżawcę opłat za postój pojazdów na nieruchomościach stanowiących własność gminy, przy braku spełnienia pozytywnych przesłanek z art. 22 ust. 2 u.d.p., służyłoby obejściu art. 13 ust. 1 i art. 13b u.d.p. i prowadziłoby do naruszenia zakazu nakładania danin publicznych w drodze innej niż ustawa (art. 217 Konstytucji; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C. H. Beck 2012, s. 1049, nb 1). Ustawodawca bowiem jednoznacznie wskazał, że opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1pkt 1 udp, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi (art. 13b ust. 7 udp), co wyklucza możliwość pobierania opłaty przez dzierżawcę, działającego na zasadach komercyjnych i nie zmienia tego fakt, że poprzednik wydzierżawiającego Klub Sportowy [...]" wzniósł na wydzierżawianej nieruchomości elementy infrastruktury drogowej (parking, przystanek busów). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta Proszowice wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oraz nieobciążanie organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że podejmując uchwałę w sprawie wydzierżawienia przedmiotowych działek Rada skorzystała z uprawnienia określonego w art. 18 ust. 2 pkt. 9 tiret a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 994), zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W szczególności do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a także, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Burmistrz podkreślił, że Rada Miejska w Proszowicach w treści zaskarżonej uchwały nie wskazała, czy też nie nakazała organowi wykonawczemu gminy wprowadzenia opłat za postój pojazdów samochodowych w pasie drogi publicznej na działkach objętych uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Przepis art. 171 ust 1 Konstytucji R.P. stanowi, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Z kolei w myśl art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U.2016.446 t.j.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 ustawy. Po upływie terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały. By wyeliminować uchwałę z obrotu prawnego, w myśl art. 93 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru musi ją zaskarżyć do sądu. Wskazany przepis daje organowi nadzoru uprawnienie szczególne do wniesienia skargi. Stosownie do art.94 omawianej ustawy nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały l w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Skargę należy zatem uznać za dopuszczalną. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały wskazać należy, że jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, nieruchomość składająca się z części działek nr ew. [...] położonych w P. , o których stanowi § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowi część pasa drogowego drogi publicznej kategorii gminnej – ul. [...] (k.107a.a.). Na działkach tych znajduje się m.in. wydzielony parking (k.85 a.a.). Za postój pobierane są opłaty zgodnie z regulaminem płatnego parkowania ustalonym przez Miejski Klub Sportowy "[...]" (k.135 a.a.). Na terenie miasta P. nie ma ustanowionych stref płatnego parkowania (k.139 a.a.). Działki nr ew. [...], wymienione w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały zostały, zarządzeniem Burmistrza Gminy i Miasta Proszowicez dnia 23 maja 2016 r., ujęte wykazie nieruchomości stanowiących własność Gminy P. przeznaczonych do wydzierżawienia na dalszy okres 3 lat pod działalność gospodarczą. Z załącznika do umowy dzierżawy z dnia 28.05.2013 r. wynika, że jest na nich prowadzony parking płatny (k.205 a.a.). Podstawą prawną zaskarżonej uchwały był przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.). W myśl pierwszego z nich do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zwrócić jeszcze należy uwagę, że z treści art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. wynika, że gospodarowanie mieniem gminnym należy do kompetencji wójta. Natomiast art. 25 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wójt gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości, co obejmuje ich sprzedaż, wynajem i dzierżawę. Powyższe przepisy wskazują, że wójt może samodzielnie, bez uzyskiwania zgody rady, zawierać umowy najmu lub dzierżawy na czas oznaczony do lat 3, uznanych za nieprzekraczające zakresu zwykłego zarządu oraz, w sytuacji określenia przez radę gminy zasad obrotu nieruchomościami przez radę, umowy na czas nieoznaczony lub przekraczający okres 3 lat. Zgoda rady określona w drodze uchwały może zatem dotyczyć jedynie zawierania umów na czas oznaczony powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony oraz zawierania umów kolejnych po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Wykładnia taka wynika z tego, że zawarcie kolejnej umowy najmu lub dzierżawy tej samej nieruchomości po umowie zawartej na okres do 3 lat w istocie jest zawarciem umowy na dłużej niż 3 lata. Stosownie zaś do art. 37 ust.4 u.g.n. zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z przepisu tego wynika, że regułą jest zawieranie umów użytkowania, najmu i dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w trybie przetargowym, a wyjątkiem od tej zasady jest odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów po uzyskaniu rady gminy. Przepis art.37 ust.4 u.g.n. umożliwia radzie gminy podjęcie uchwały o wyrażeniu zgody na odstąpienie od obowiązku zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy w wyniku przetargu tylko odnośnie do umów zawieranych na czas oznaczony na okresy dłuższe niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Oznacza to, że rada gminy nie ma upoważnienia ustawowego do podjęcia takiej uchwały, jeżeli miałaby ona dotyczyć umów użytkowania, najmu i dzierżawy zawieranych na czas oznaczony krótszy niż 3 lata. Należy przyjąć, analogicznie do przeprowadzonej wykładni przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, że zdanie pierwsze przepisu art. 37 u.g.n. : "zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu" odnosi się również do kolejnych umowy dotyczących tej samej nieruchomości, których czas trwania przekracza 3 lata. Dokonanie literalnej wykładni tego przepisu prowadziłoby do niemożliwych do zaakceptowania skutków. Zawieranie kilku następujących po sobie umów na czas oznaczony do lat 3 (których jednakże łączny czas trwania jest dłuższy niż 3 lata), dotyczących tej samej nieruchomości, z tym samym podmiotem, zwolnione byłoby wówczas z obowiązku przeprowadzenia przetargu i umożliwiałoby obchodzenie prawa. Nadto, rada gminy nie miałaby kompetencji do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy. Zdanie drugie art.37 ust.4 u.g.n. ma bowiem zastosowanie, gdy zawarcie umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy podlega trybowi przetargowemu. Rada gminy będzie miała kompetencję do podjęcia, w trybie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.), uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym na dalszy okres 3 lat tej samej nieruchomości tylko wtedy, gdy strona przyszłej umowy zostanie w uchwale indywidualnie oznaczona. W przeciwnym razie uchwała podjęta byłaby bez podstawy prawnej, gdyż bez zindywidualizowania podmiotu z którym zawiera się umowę na dalszy okres 3 lat nie można uznać, że chodzi o zawarcie umowy kolejnej umowy z tym samym podmiotem, co jest niezbędne dla przyjęcia, że umowa ma być zawarta na czas dłuższy niż 3 lata. W przypadku umów zawieranych na okres nie przekraczający 3 lat rada nie ma kompetencji do podjęcia uchwały w trybie art.37 ust.4 u.g.n. Wyżej przyjęta wykładnia pozwala na przyjęcie, że uchwała Rady Gminy Proszowice poprzez brak oznaczenia podmiotu, z którym Burmistrz Gminy i Miasta Proszowice ma zawrzeć umowę dzierżawy na dalszy okres 3 lat, narusza prawo. Przypomnieć należy, że zgodnie z cytowanym wcześniej przepisem art.18 ust.2 pkt 9) u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Dlatego konieczne było dokonanie analizy unormowań zawartych w ustawach szczególnych, regulujących materię prawną dotyczącą danego rodzaju nieruchomości, jak i sposobu korzystania z danego rodzaju nieruchomości. Ponieważ przedmiotowe działki położone są w pasie drogowym drogi publicznej ustalić należało, jakie zasady dotyczące korzystania z dróg publicznych wynikają z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2015.460 t.j.). W myśl art.4 pkt 1) tej ustawy (dalej: u.d.p.) pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z art.13 ust.1 pkt 1) u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art.13 b u.d.p.). Strefę płatnego parkowania może ustalić w drodze uchwały rada gminy (art.13 b ust.4). Opłatę za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi (art.13 bust.7). Stosownie do art.22 u.d.p. 1 zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Grunty te zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu. Zarząd drogi może pobierać z tytułu najmu lub dzierżawy opłaty w wysokości ustalonej w umowie. W przypadku zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym partner prywatny może otrzymać w najem, dzierżawę albo użyczenie nieruchomości leżące w pasie drogowym, w celu wykonywania działalności gospodarczej. Z powyższego wynika, że oddanie nieruchomości w drodze umowy może nastąpić wyłącznie na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także potrzebami obsługi użytkowników ruchu. Zawarte w art. 22 ust. 2 u.d.p. wyrażenia: potrzeby zarządzania drogami, ruchu drogowego oraz obsługi użytkowników ruchu drogowego należy interpretować w kontekście przepisów ustawy o drogach publicznych i ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm., dalej p.r.d). Nieruchomości w pasie drogowym nie mogą zostać wyłączone spod zarządu dróg publicznych na cele niewymienione w art. 22 ust. 2 u.d.p. Przez cel związany z potrzebą zarządzania drogą publiczną, o którym mowa w art. 22 ust. 2 u.d.p. należy rozumieć stan wyznaczony organom administracji dróg publicznych zadaniami gospodarki drogowej. Gospodarka drogowa to aktywność zarządcy lub zarządu dróg publicznych prowadzona na podstawie ustawy o drogach publicznych oraz przepisów odrębnych z wyłączeniem wydawania aktów administracyjnych. Wykonywanie uprawnień z umowy cywilnoprawnej nie może służyć potrzebom stosowania przez organ władztwa administracyjnego. Mając na uwadze racjonalność ustawodawcy, kierującego się w specjalny sposób swą wiedzą i ocenami, wyznaczającymi pewne wartości (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 259, nb 637, dalej M. Zieliński, Wykładnia...), należy uznać, że stany faktyczne, jakie miał na uwadze ustawodawca w art. 22 ust. 1 i 2 u.d.p., są rozłączne w stosunku do stanów faktycznych, regulowanych w art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b u.d.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2018 r., sygn. I OSK 924/17, LEX nr 2531802). Stan faktyczny sprawy ewidentnie wskazuje, że dzierżawca od 2013 r. prowadzi na przedmiotowych działkach płatny parking. Dlatego też nie może mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, że w uzasadnieniu uchwały podano, że są one przeznaczone pod "parking", a nie "płatny parking". Sąd uznał, że wydzierżawienie nieruchomości gminnej na prowadzenie działalności gospodarczej w postaci prowadzenia parkingu stanowi obejście art. 13 ust. 1 i art. 13b u.d.p. Ustawodawca jednoznacznie wskazał, że opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi, co wyklucza możliwość pobierania opłaty przez dzierżawcę, działającego na zasadach komercyjnych. Nadto stwierdzić należy, że naruszona została procedura służąca wprowadzeniu nieruchomości stanowiącej własność gminy do obrotu. Pierwszym etapem postępowania powinno być umieszczenie nieruchomości w wykazie nieruchomości przeznaczonych do zbycia, oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. Celem umieszczenia nieruchomości w wykazie jest bowiem zachowanie jawności dysponowania nieruchomościami przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, a także umożliwienie wszystkim zainteresowanym ubiegania się o nabycie praw do nieruchomości umieszczonych w wykazie. Wykaz ma też na celu umożliwienie składania (na podstawie przepisów komentowanej ustawy lub innych) roszczeń dotyczących nieruchomości umieszczonych w wykazie, zanim zostaną one zbyte, a także umożliwienie osobom uprawnionym skorzystania z prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości. W wykazie umieszcza się nieruchomości przeznaczone do zbycia zarówno w trybie przetargowym, jak i w trybie bezprzetargowym. Zamieszczenie w wykazie konkretnej nieruchomości powinno uruchamiać procedurę, której końcowym etapem byłoby zawarcie umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy. Zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem takim jest cytowany art.94 ust.1 u.s.g. Dlatego też orzeczono, że w zaskarżonym zakresie kontrolowana uchwała jest niezgodna z prawem.