II SA/Gl 798/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Częstochowie na uchwałę Rady Powiatu Częstochowskiego z dnia 8 listopada 2017 r. nr XXVI/200/2017 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg oraz ich przechowywanie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu Częstochowskiego, działając na podstawie art. 12 pkt 11, art. 40 ust. 1, art. 42 art. ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U.z 2017, poz. 1868 ze zm.) oraz 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1260, ze zm.), podjęła w dniu 8 listopada 2017 r. uchwałę nr XXVI/200/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie z dróg pojazdów i parkowanie usuniętych pojazdów oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu. Pismem z dnia 13 sierpnia 2018 r. skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w Częstochowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu stawek maksymalnych kosztów usuwania pojazdów, przechowywania ich na parkingu strzeżonym, pomimo, iż rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszone przez Powiat Częstochowski na podstawie umów zawartych przez organ z firmami zewnętrznymi są znacząco niższe niż stawki maksymalne określone w uchwale oraz poprzez wprowadzenie w pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały zapisu "opłata za przechowywanie pojazdu naliczana jest za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu, podczas gdy przepis art. 130a ustawy stanowi, że ustalone w nim maksymalne stawki należne są "za każdą dobę przechowywania pojazdu." W uzasadnieniu skargi Prokurator przywołał regulację zawartą w kwestionowanej uchwale, podkreślając, iż jest ona niezgodna z przepisami obowiązującego prawa, tj. art. 130a ust. 6 i ust. 6a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wyjaśnił, że ustawodawca w cytowanym przepisie ust. 6 przyjął dwa kryteria stanowiące podstawę do ustalenia wysokości opłat i wykluczył możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały w tym przedmiocie innymi względami. Dlatego decydujące i jedyne znaczenie dla ustalenia wskazanej opłaty jest konieczność sprawnej realizacji tych zadań oraz koszty przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W uzasadnieniu do projektu uchwały Rady Powiatu Częstochowskiego w żaden sposób nie odniesiono się do kwestii wysokości stawek określonych w załączniku do uchwały, a umowy zawarte pomiędzy Powiatem Częstochowskim a prywatnymi firmami świadczącymi usługi w zakresie usuwania pojazdów i ich przechowywania, wskazują na inne motywy, którymi kierował się organ przyjmując uchwałę, świadczące, iż wykroczył poza ustawowe upoważnienie. W załącznikach do zapytań ofertowych, które stanowią integralną część zawartych umów wynika, iż stawki te znacząco odbiegają od wysokości stawek przyjętych w załączniku do zaskarżonej uchwały. Z przytoczonego przez Prokuratora wyliczenia kosztu przechowywania pojazdów wyliczonych według zawartych umów i według zaskarżonej uchwały wynika, iż rzeczywiste koszty jakie ponosi Powiat Częstochowski w związku z wykonywaniem zadań określonych w art. 130a ust. 1 i ust. 2 ustawy są znacznie niższe niż stawki określone w załączniku do podjętej uchwały. Jednocześnie w uzasadnieniu uchwały nie odniesiono się do kwestii ustalonych wysokości stawek, nie przedstawiono konkretnych danych czy analiz kosztów wyjaśniających zasadność przyjętych stawek przy odniesieniu się do kryteriów zawartych w art. 130a ust. 6 cytowanej ustawy. Stąd zasadne jest stwierdzenie, że przyjęte w uchwale stawki za usunięcie i przechowywanie pojazdu nie odpowiada rzeczywistym kosztom usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu Częstochowskiego, przy uwzględnieniu konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów. W świetle granic upoważnienia z cytowanego art. 130a ust. 5, całkowicie niedozwolonym jest ustalenie wysokości stawek w oparciu o jakikolwiek inne, dodatkowe kryteria. Odnosząc się do drugiego postawionego zarzutu wskazał, że ustawodawca w art. 130a ust. 6 określił wysokość maksymalnych stawek za każdą dobę przechowywania usuniętego pojazdu, podkreślając jednocześnie, że ustalone maksymalne opłaty należne są "za każdą dobę przechowywania pojazdu". Zatem ustawodawca przewidział naliczanie opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu, co oznacza, że opłata powinna być naliczana w przypadku przechowywania pojazdu za każdą pełną dobę, a nie dobę rozpoczętą. Z treści punktu 2 Załącznika wynika, że Rada Powiatu Częstochowskiego ustaliła opłatę za przechowywanie pojazdu naliczaną za każdą rozpoczętą dobę jego przechowywania, a to stanowi naruszenie art. 130a ust. 6a cytowanej ustawy. Rada nie został bowiem upoważniona do ustalania ani zasada naliczania tych opłat (kosztów), ani do ustalenia opłat (kosztów) innych niż wymienione w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Nie budzi wątpliwości, iż Rada Powiatu posiadała pewną swobodę w określaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg, jednak jej zakres wyznacza przepis art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który zawiera przesłanki, jakimi powinien kierować się organ przy podejmowaniu uchwały. Nieuwzględnienie okoliczności, wskazanych w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, oznacza wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym rady powiatu, musi mieć oparcie w obowiązującym przepisie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Uwzględniając powyższe prokurator wniósł jak na wstępie. W odpowiedzi na skargę, reprezentowana przez pełnomocnika, Rada Powiatu Częstochowskiego, wniosła o jej oddalenie. W motywach wyjaśniła, że opłaty przyjęte w zaskarżonej uchwale przez Radę Powiatu są niższe od stawek maksymalnych określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenie obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Rada podniosła, że na etapie przygotowywania projektu uchwały pod obrady, pracownik odpowiedzialny za realizację tego zakresu zadań powiatu dokonał analizy rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu częstochowskiego w 2017 r. Z analizy tej wynika, że czas przechowywania pojazdów jest długi i generuje duże koszty, a ich zwrot (na podstawie decyzji administracyjnych określających ten koszt) bardzo utrudniony, wobec niskiej ich ściągalności. W 2017 r. Powiat poniósł z tego tytułu wysokie straty, podobnie wyglądało to w roku 2015 i 2016. Nieuprawnione jest więc twierdzenie, iż wskutek różnic w wysokości stawek wynikających z umów z firmami zewnętrznymi i stawek wynikających z uchwały Rady Powiatu, Powiat "zarabia" na realizacji zadania. Rzeczywiste koszty realizacji zadań wynikających z art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, to także koszty nieodebranych pojazdów, koszty szacowania wartości pojazdów oraz koszty ewentualnego demontażu, a nie tylko koszty usunięcia i przechowywania pojazdów wypłacane firmom zewnętrznym na podstawie zawartych umów. Dodatkowo podniesiono, że Powiat Częstochowski nie może odzyskać od Skarbu Państwa kosztów przechowywania pojazdu na podstawie przepisów przejściowych do ustawy z dnia z dnia 4 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym (ustawodawca wskazując zobowiązanego - Skarb Państwa nie określił statio fisci, co skutkuje uchylaniem się Naczelnika Urzędu Skarbowego i Wojewody Śląskiego, co spowodowało konkretne zobowiązania po stronie Powiatu, skutkujące pismem do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o refundację wydatków. . W trakcie rozprawy przeprowadzonej przez Sąd w dniu 11 stycznia 2019 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej podtrzymała skargę i zwartą w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, podejmowany przez uprawniony organ, wymaga sformułowania kilku uwag wprowadzających, wskazujących na zasady wykonywania przez radę gminy funkcji prawotwórczej. Akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94). Akty prawa miejscowego wraz z rozporządzeniami stanowią kategorię źródeł prawa określanych jako "podustawowe" (zajmują w hierarchii miejsce poniżej ustaw, zaś legitymacja upoważniająca do ich wydania wynika z upoważnienia ustawowego). Natomiast, jak można byłoby wnosić po analizie postanowień art. 94 regulującego zasady wydawania aktów prawa miejscowego oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który określa formułę delegacji ustawowej stanowiącej podstawę rozporządzenia, zakres samodzielności (swobody) prawotwórczej organów podejmujących akty prawa miejscowego jest szerszy (większy), aniżeli jest to w przypadku rozporządzeń. Wniosek taki jest jednak nieuprawniony, zwłaszcza jeśli chodzi o akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, wydawane na podstawie upoważnienia szczegółowego (por. D.Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Warszawa 2003, s.156). Taki charakter (wykonawczy) ma uchwała rady powiatu podejmowana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1990). Najogólniej rzecz ujmując, podobnie jak w przypadku rozporządzeń, związanie upoważnieniem ustawowym organu podejmującego akt prawa miejscowego jest bardzo ścisłe. W szczególności dotyczy to obowiązku respektowania granic przedmiotowych i podmiotowych wyznaczonych upoważnieniem ustawowym, jak i koniecznością kierowania się "wytycznymi" wynikającymi wprost z normy stanowiącej upoważnienie, jak i z samej ustawy (zwłaszcza jej celów). Stosownie do art. 130a ust. 6 przywołanej powyżej ustawy, rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Rekonstrukcja delegacji ustawowej, w związku z odesłaniami do innych przepisów, wymaga ustalenia ich treści i dopiero na tej podstawie zbudowania pełnej normy prawnej. W art. 130a ust. 1 i ust. 2 określone są zadania publiczne, polegające generalnie na usuwaniu przez powiat pojazdów, które z różnych przyczyn nie powinny znajdować się na drogach publicznych. Zgodnie z ust. 1, pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku: 1) pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu; 2) nieokazania przez kierującego dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub dowodu opłacenia składki za to ubezpieczenie, jeżeli pojazd ten jest zarejestrowany w kraju, o którym mowa w art. 129 ust. 2 pkt 8 lit. c; 3) przekroczenia wymiarów, dopuszczalnej masy całkowitej lub nacisku osi określonych w przepisach ruchu drogowego, chyba że istnieje możliwość skierowania pojazdu na pobliską drogę, na której dopuszczalny jest ruch takiego pojazdu; 4) pozostawienia pojazdu nieoznakowanego kartą parkingową, w miejscu przeznaczonym dla pojazdu kierowanego przez osoby wymienione w art. 8 ust. 1 i 2; 5) pozostawienia pojazdu w miejscu obowiązywania znaku wskazującego, że zaparkowany pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela; 6) kierowania nim przez osobę nieposiadającą uprawnienia do kierowania pojazdami albo której zatrzymano prawo jazdy i nie ma możliwości zabezpieczenia pojazdu poprzez przekazanie go osobie znajdującej się w nim i posiadającej uprawnienie do kierowania tym pojazdem, chyba że otrzymała ona pokwitowanie, o którym mowa w art. 135 ust. 2. Zgodnie z ust. 2, pojazd może być usunięty z drogi na koszt właściciela, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia go w inny sposób, w przypadku gdy: 1) kierowała nim osoba: a) znajdująca się w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu albo środka działającego podobnie do alkoholu, b) nieposiadająca przy sobie dokumentów uprawniających do kierowania lub używania pojazdu; 2) jego stan techniczny zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, powoduje uszkodzenie drogi albo narusza wymagania ochrony środowiska. Stosownie do ust. 5c art. 1380a, pojazd usunięty z drogi w przypadkach określonych w ust. 1-2 oraz art. 140ad ust. 7 umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, z uwzględnieniem ust. 7. Z kolei, po myśli ust. 2a, usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Przepis ust. 10i stosuje się odpowiednio. Zatem pełna delegacja ustawowa miałaby następującą treść: rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań polegających na usuwaniu z drogi pojazdów oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie i parkowanie na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Jak wynika z upoważnienia ustawowego, rada powiatu uzyskała relatywnie szerokie uprawnienia prawotwórcze, przy czym nie ma w tym zakresie pełnej swobody, pozostając związana dwoma zasadniczymi dyrektywami odnoszącymi się do ustalania wysokości opłat i kosztów: po pierwsze – wysokość opłat jak i wysokość kosztów ma wynikać z konieczności zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi; po drugie - wysokość opłat jak i wysokość kosztów powinna być wyliczona z uwzględnieniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Jeśli chodzi o pierwszą z tych dyrektyw, to ma ona charakter "sprawnościowy" i niewiele z niej konkretnego wynika poza tym, że wysokość ustalonych opłat i kosztów powinna być taka, aby powiat mógł w sposób sprawny zadania określone w 130a ust. 1 i 2 art. wykonywać. W przypadku drugiej dyrektywy sytuacja jest inna, bowiem w kwestii określenia wysokości opłat i kosztów odsyła ona do rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Jest to uzasadnione z punktu widzenia istoty opłaty administracyjnej, która powinna odpowiadać ponoszonym kosztom, a nie służyć celom komercyjnym. Wobec tego wysokość opłat i kosztów określonych w uchwale powinna odpowiadać kosztom rzeczywistym i to nie takim, które są w praktyce stosowane na obszarze całego kraju czy województwa, czy też nawet na obszarze innego powiatu. Mają to być koszty rzeczywiste, stosowane na obszarze tego konkretnego powiatu, którego organ podejmuje uchwałę. W judykaturze podnosi się, że ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 lutego 2018r., sygn. akt II SA/Sz 1314/17 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2644/14 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.nsa.gov.pl). Nie budzi wątpliwości, że kalkulacja, uwzględniająca rzeczywiste koszty w danym powiecie, powinna być dokonana i to etapie poprzedzającym prace nad uchwałą, zaś jej wyniki szczegółowo uzasadnione wraz z dokumentacją źródłową powinny zostać przedstawione właściwej komisji rady powiatu, przygotowującej projekt uchwały oraz samej radzie, przed głosowaniem. To z kolei powinno znaleźć swoje odbicie w dokumentacji prac komisji oraz rady. Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy uznać przyjdzie, iż w żaden sposób organ reprezentujący Powiat Częstochowski nie wykazał, że wysokość stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na wyznaczonym parkingu strzeżonym oraz wysokość stawek kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, została określona na podstawie (z uwzględnieniem) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W tej sytuacji, nawet jeśli mieszczą się one w granicach przewidzianych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów, to nieuwzględnienie dyrektywy (dyspozycji) określającej materialną zasadę ustalania wskazanych opłat i kosztów, a w konsekwencji tego ustalenie ich w sposób arbitralny, przesądza o istotnym naruszeniu prawa. Zasadny jest także zarzut przekroczenia posiadanej kompetencji rady poprzez przyjęcie w załączniku w pkt 2 zapisu, iż opłatę nalicza się "za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu na parkingu". Przepis art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi wszak, że ustalone maksymalne stawki należne są za "każdą dobę przechowywania pojazdu". Zatem przyjęta w załączniku w pkt 2 regulacja wykracza poza delegację wynikającą z art. 130a ust. 6 w związku z ust. 6a cytowanej ustawy. Stwierdzone uchybienie dotyczy nie tylko § 1 przedmiotowej uchwały wraz z załącznikiem "Opłaty za usuwanie i parkowanie usuniętych pojazdów", lecz także § 2, dotyczącego wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, które uzależnione zostały od stawek przyjętych w § 1 wraz z wymienionym załącznikiem. Sąd postanowił stwierdzić nieważność uchwały w całości, bowiem pozostałe przepisy (§ 3, który powierza wykonanie uchwały Zarządowi Powiatu), § 4 - stwierdzający utratę mocy prawnej poprzedniej uchwały) oraz § 5 - kierujący uchwałę do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego) stanowią jedynie jej część formalną, która bez § 1 i § 2 nie może samodzielnie egzystować. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.