I OSK 1427/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1703/18 w sprawie ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 14 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1703/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę Prezydenta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta, który zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a." i art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), dalej jako "u.d.p." poprzez błędne ustalenie, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. i nie ma Iegitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, mimo że legitymacja Prezydenta Miasta w postępowaniu administracyjnym w sprawie podziału nieruchomości o statusie drogi publicznej wynika z art. 19 ust. 5 oraz zadań wskazanych w art. 20 u.d.p. W związku z powyższym Prezydent Miasta wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ ten oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu Prezydent Miasta podniósł, że posiada on legitymację procesową do działania w sprawach dotyczących podziału nieruchomości zakwalifikowanych jako drogi publiczne. W jego ocenie "wykonywanie przez prezydenta miasta zadań organu administracji wyznaczonego przez przepisy proceduralne do załatwiania określonych spraw nie może wobec powyższego ograniczyć jego uprawnień jako zarządcy dróg publicznych, ponieważ kompetencje tych podmiotów wywodzą się z odrębnych funkcji, niezwiązanych ponadto z ochroną mienia jednostki samorządu terytorialnego". Wskazał, że decyzji w sprawie podziału nieruchomości nie wydawał Prezydent Miasta w funkcji starosty, wobec czego wnoszenie przez niego środków zaskarżenia działającego jako zarządca dróg publicznych na terenie miasta nie może być uznane za działanie w podwójnej roli, ani też nie może zostać uznane za działanie naruszające zasady demokratycznego państwa prawa. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca sytuacja skupienia w jednej osobie organu władzy administracyjnej i podmiotu chroniącego interesy osoby prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sedno zarzutów sprowadza się do kwestii, czy Prezydentowi Miasta przysługiwało w przedmiotowej sprawie prawo wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, którą sam uprzednio wydał. Innymi słowy w sprawie trzeba odpowiedzieć na pytanie, czy Prezydent Miasta ma przymiot strony w sprawie o podział nieruchomości, w której wydawał decyzję. W ocenie Prezydenta Miasta ocena tej kwestii dokonana przez organ jak też WSA jest błędna, co też próbował wykazać w złożonej skardze kasacyjnej. Jednakże twierdzenia te nie są trafne. Przechodząc do rozpoznania podniesionych zarzutów należy wskazać, że art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p. wskazuje, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 drogi krajowe ust. 2a, jest prezydent miasta, do którego to należy wykonywanie szeregu zadań określonych w art. 20 u.d.p. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie natomiast do § 2 tego artykułu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że organ orzekający w sprawie, niezależnie od tego, w której instancji orzekał, nie ma interesu prawnego jako w późniejszym kwestionowaniu tego aktu. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu administracyjnym - co do zasady - nie dotyczy bowiem jego interesu prawnego. Organ nie działa bowiem jako "nosiciel interesu w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje" (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015 r., s. 303 i powołane tam orzecznictwo). Dotyczy to również innych organów wydających decyzje w zakresie zleconych funkcji administracyjnych. Stroną nie może zatem być organ, który został powołany do wydania decyzji administracyjnych (zob. postanowienie NSA z 26 maja 1982 r., SA/Gd 165/82). Skarga w przedmiotowej sprawie została wniesiona przez organ rozstrzygający sprawę w postępowaniu jako organ administracyjny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] grudnia 2017 r. Prezydent Miasta pełnił funkcję organu administracji publicznej (starosty), podejmującego władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, a to na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", zgodnie z którym podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Orzekając w sprawie podziału nieruchomości Prezydent Miasta działał w ramach kompetencji orzeczniczych przyznanych mu ww. przepisem jako organ administracji publicznej. Dlatego też należało uznać, że Prezydent Miasta nie posiada legitymacji procesowej strony w sprawie, nie mógł zatem domagać się jako strona stwierdzenia nieważności wydanej przez siebie decyzji. Innymi słowy skarżący, z uwagi na obowiązki nałożone na niego ww. przepisem, działał jako organ pierwszej instancji. W konsekwencji nie może skutecznie zainicjować jako strona nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w stosunku do decyzji którą sam wydał. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której organ pierwszej instancji najpierw wydaje decyzję w sprawie indywidualnej, a następnie kwestionuje owo rozstrzygnięcie jako strona lub ustawowy przedstawiciel strony. Sporna w przedmiotowej sprawie kwestia, wielokrotnie była rozstrzygana przez sądy administracyjne, przy czym jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, na którą słusznie zwrócił uwagę WSA, "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta (...)". Zgodzić należy się ze stanowiskiem zawartym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1327/18, że jakkolwiek stanowisko wyrażone w ww. uchwale odnosi się do spraw związanych z decyzjami odszkodowawczymi za drogi nabyte przez powiaty, w których decyzję w pierwszej instancji wydawał starosta, a skargę do sądu wnosił zarząd powiatu, to z uwagi na uzasadnienie powołanej uchwały zawartą w niej tezę należy odnieść również do sytuacji, gdy skargę do sądu administracyjnego wnosi jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydawał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołanej uchwały wyjaśniono bowiem, że wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, których praw lub obowiązków dotyczy ich władcze rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. Powierzenie więc organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie aktu administracyjnego uniemożliwia dochodzenie przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. Sprawowanie bowiem władzy administracyjnej w sposób znaczący ogranicza uprawnienia do reprezentowania swoich interesów rozumianych jako interes osoby prawnej. Powyższe analogicznie odnosi się do sytuacji, jaka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, gdy organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wydał decyzję w pierwszej instancji, nie może on następnie w imieniu gminy żądać stwierdzenia nieważności tej decyzji. Organ administracji, który występował w sprawie na pierwszym jej etapie, nie może się bowiem domagać takich uprawnień, jakie ustawodawca przyznał podmiotom prawa w celu zapewnienia im ochrony przed ewentualnym bezprawnym działaniem administracji. Powyższego nie zmienia argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej i próba polemiki z powyższym, wypracowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych. Jak wskazał WSA rozważania te "zachowują aktualność niezależnie od tego, czy organ orzekający wcześniej w sprawie interes prawny do wniesienia skargi wywodzi z faktu bycia zarządcą drogi znajdującej się na nieruchomości, której dotyczyło postępowanie podziałowe". Oceniając z tej perspektywy przytoczone na wstępie podstawy kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wyrok sądu pierwszej instancji zasługuje na aprobatę, a zawarte w uzasadnieniu wywody odnośnie legitymacji procesowej Prezydenta Miasta są niewątpliwie słuszne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.