I SA/Wa 1703/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł Prezydent [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku [...] Urzędu Wojewódzkiego, zatwierdził podział nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], ozn. jako działki ew. nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] oraz nr ew. [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], położonej w rejonie Placu [...] w [...], przedstawiony na mapie z projektem podziału wchodzącej w skład operatu technicznego wpisanego w dniu [...] grudnia 2017 r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego o identyfikatorze [...], która stanowi załącznik do decyzji, na działki o nr ew. [...] oraz [...]. Prezydent [...] pismem z [...] stycznia 2018 r., uzupełnionym pismem z [...] lutego 2018 r., wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2017 r. Uzasadniając wniosek wskazał, że wniosek o podział nieruchomości został złożony przez trwałego zarządcę [...] Urząd Wojewódzki, zamiast przez Ministra Infrastruktury. Podniesiono, że wnioskodawcą w sprawie podziału nieruchomości nie może być trwały zarządca, a jedynie podmiot wskazany w art. 60 ust. 2 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zostało naruszone prawo Prezydenta [...] jako trwałego zarządcy nieruchomości stanowiących drogi publiczne, do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Ponadto [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wyraził zgody na wydzielenie z nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] działek o nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lipca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "k.p.a.", odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że oceniając złożony wniosek należało w pierwszej kolejności dokonać analizy dopuszczalności podjęcia tego postępowania (art. 61a § 1 kpa). Bowiem jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (brak podmiotowy) to organ ma obligatoryjny obowiązek proceduralnego zakończenia sprawy poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wniosek został wniesiony przez [...] Dyrektora Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...], który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości. Nieruchomość o nr ew. [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] w dniu składania wniosku i rozpatrywania sprawy stanowiły na podstawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] teren zamknięty. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] orzekł o nieodpłatnym ustanowieniu na czas nieoznaczony na rzecz [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] trwałego zarządu ww. nieruchomością. Powyższe oznacza, że ww. działki będące własnością Skarbu Państwa, ww. decyzją zostały oddane w trwały zarząd [...] Urzędowi Wojewódzkiemu w [...]. Stronami postępowania w sprawie podziału nieruchomości są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dokonuje się podziału. Tym samym stronami takiego postępowania nie są osoby, które nie mają tytułu prawnego do dzielonej nieruchomości. Bezspornym jest, iż wnoszący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczy decyzja z [...] grudnia 2017 r. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. W niniejszej sprawie [...] Dyrektora Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa działający z upoważnienia Prezydenta [...], a zatem tego samego organu, który wydawał kwestionowaną decyzję, bezsprzecznie nie posiada interesu prawnego, dlatego należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Prezydent [...] pismem z [...] sierpnia 2018 r. wniósł skargę na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zarzucając mu naruszenie: a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez odmówienie statusu strony Prezydentowi [...] sprawującemu zarząd drogami publicznymi w postępowaniu o podział nieruchomości, na podstawie którego wydzielone zostały działki pod drogi publiczne; b) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 60 ust 2 pkt 9 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 157 § 2 k.p.a., poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji podziałowej, skutkujące nieprzyznaniem Ministrowi ds. budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego legitymacji do udziału w postępowaniu o podział nieruchomości Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że krąg wnioskodawców postępowania podziałowego nie jest tożsamy z kręgiem osób będących stronami tego postępowania, który należy ustalać w oparciu o art. 28 k.p.a. Na mocy decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r. wydzielono działki jako grunty zajęte pod drogi. Zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach miasta na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych prezydent miasta. Zatem w [...] zarządcą dróg jest Prezydent [...]. Podmiot pełniący ustawowo funkcję zarządcy dróg posiada legitymację w postępowaniu podziałowym, w którym wydzielane są działki zajęte pod drogi publiczne. Nie ma znaczenia okoliczność, że dzielona nieruchomość stanowiła teren zamknięty, bowiem zarządu drogami publicznymi, które nie utraciły takiego charakteru w wyniku ustanowienia terenu zamkniętego, nie mógł sprawować [...] Urząd Wojewódzki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę uznając, że jest ona niedopuszczalna jako wniesiona przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", W postępowaniu przed sądem administracyjnym każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone być musi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i merytoryczne jej rozpatrzenie. Art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z kolei przepisem ogólnym, określającym kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym jest art. 28 k.p.a. Zgodnie z powołaną normą, stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W rozpoznawanej sprawie Prezydent [...], po przeprowadzeniu wszczętego na wiosek [...] Urzędu Wojewódzkiego postępowania, wydał w dniu [...] grudnia 2017 r. decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości. Następnie Prezydent [...] wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lipca 2018 r. odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Następnie Prezydent [...], złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Kolegium. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jt Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Orzekając w sprawie podziału nieruchomości Prezydent [...] działał w ramach kompetencji orzeczniczych przyznanych mu ww. przepisem jako organ administracji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] grudnia 2017 r. Prezydent [...] nie był stroną, lecz pełnił funkcję organu administracji publicznej (starosty), podejmującego władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, złożona w niniejszej sprawie skarga Prezydenta [...], jest niedopuszczalna, gdyż została złożona przez podmiot nieuprawniony. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu postanowienie zostało wydane na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2017 r., którą wydał Prezydent [...]. Przedmiotowa skarga została więc wniesiona przez organ rozstrzygający sprawę w postępowaniu jako organ administraycjny. W tej kwestii Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie obowiązujących przepisów procesowych, gdzie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., II OSK 652/12; z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11; z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08; z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09; z 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2015 r., I OSK 1655/13 i z 24 marca 2015 r., I OSK 1693/13). Pogląd o niedopuszczalności łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego został wyrażony również w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15). Zgodnie z tezą tej uchwały "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". W uzasadnieniu ww. uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził, między innymi, pogląd, że samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. NSA podkreślił ponadto, że jakkolwiek jednostkom samorządu terytorialnego przysługują uprawnienia do ochrony ich interesów, to z pewnością nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno im przysługiwać na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej specjalnie do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wobec powyższego, zdaniem NSA, pozostaje aktualna teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, CBOSA). Przywołany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego i przedstawioną na jego poparcie argumentację jurydyczną sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela. Warto dodać, że pogląd ten pozostaje w zgodności z przepisami Konstytucji RP (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139). Z powyższego wynika wprost, że między innymi Prezydent [...], działający jako starosta, może występować w obrocie prawnym w dwojakiej roli – zarówno jako osoba prawna, jak również jako organ administracji publicznej. Jednocześnie, sprawowanie przez niego władzy administracyjnej w sposób znaczący ogranicza uprawnienia do reprezentowania swoich interesów rozumianych jako interes osoby prawnej. Nie do pogodzenia jest bowiem sytuacja, w której starosta wykonuje swoje uprawnienia w sferze władztwa administracyjnego (imperium) wydając władcze rozstrzygnięcia w stosunku do strony postępowania administracyjnego, a następnie - w ramach tego samego postępowania - podejmuje obronę swoich interesów cywilnoprawnych wynikających ze sfery dominium. Odmienna interpretacja mogłaby prowadzić do paradoksalnej sytuacji, w której w ramach jednego postępowania organy jednostki samorządu terytorialnego mogłyby występować w podwójnej roli zarówno organu administracji, jak również strony postępowania, która to strona byłaby tym samym w sposób nieuzasadniony uprzywilejowana wobec innych stron postępowania. Powyższa sytuacja jest, w ocenie Sądu, nie do zaakceptowania z punktu widzenia zadań sądownictwa administracyjnego, w tym kontroli działalności administracji publicznej, a także konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa. Powyższe rozważania w ocenie Sądu zachowują aktualność niezależnie od tego, czy organ orzekający wcześniej w sprawie interes prawny do wniesienia skargi wywodzi z faktu bycia zarządcą drogi znajdującej się na nieruchomości, której dotyczyło postępowanie podziałowe. Z uwagi na powyższe, rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał, że jest ona niedopuszczalna, gdyż Prezydent [...] nie jest uprawniony do jej wniesienia. Przedmiotowa skarga została bowiem wniesiona przez organ, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym, a następnie wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności własnej decyzji, w trybie nadzwyczajnym (art. 156 i nast. k.p.a.). Przy tym, w ocenie Sądu, właściwą formą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest oddalenie skargi. Zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1351/14, "jako kategoria prawa materialnego interes prawny wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia. Nie można podzielić stanowiska, wedle którego brak legitymacji wynikający z braku interesu prawnego może być podstawą odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.". Sąd w składzie orzekającym w pełni przychyla się do powyższego poglądu, tym samym nie podzielając wyrażanego również w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, wedle którego brak legitymacji skargowej wynikający z braku interesu prawnego może być podstawą odrzucenia skargi (w tym przypadku sprzeciwu) na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec powyższego, nie podlegają rozpoznaniu zarzuty skargi wniesione przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.