II OSK 1480/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.A. i S. A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2258/18 o odrzuceniu skarg E.A. i S. A. na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania wizy krajowej postanawia uchylić zaskarżone postanowienie E.A. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik Skarżącego S. A. wniosła skargi na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania wizy krajowej dla S. A. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2258/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargi E.A. i S. A. na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania wizy krajowej. Odrzucając skargę S. A., Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] doręczoną Skarżącemu w dniu [...] czerwca 2018 r. odmówiono mu wydania wizy. Jednocześnie decyzja ta zawierała pouczenie o przysługującym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. Stosownie do treści art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej: p.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, dlatego nie może wnieść skargi do Sądu na powyższą decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r., która została skutecznie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Skarżący w piśmie precyzującym skargę w rozpoznawanej sprawie wyraźnie oświadczył, że przedmiotem skargi jest decyzja Konsula doręczona mu [...] czerwca 2018 r. Z tych względów skarga S. A. na decyzję organu pierwszej instancji jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Odrzucając skargę E.A., Sąd pierwszej instancji uznał, że jej skarga jest niedopuszczalna, gdyż nie ma ona interesu prawnego w sprawie. Decyzja Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] o odmowie wydania wizy określa sytuację prawną jej męża S. A. Wynikająca z wydanego aktu sytuacja Cudzoziemca i Skarżącej jest – przez fakt zawarcia między nimi związku małżeńskiego – ze sobą powiązana, jednakże stanowi to jedynie o zaistnieniu interesu faktycznego. Ten zaś nie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, a co za tym idzie wniesienia skargi przez żonę Cudzoziemca. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli E. A. i S. A., zarzucając mu naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., art. 33 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wskazano, że żona Cudzoziemca przedstawiając swój interes prawny powoływała się na art. 18, art. 30, art. 31 ust. 1 i 3, art. 45, art. 47, art. 68, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Skarżącej nieuznanie jej prawa do udziału w postępowaniu narusza również postanowienia Europejskiej Konwencji Praw Człowieka tj. art. 6 prawo do rzetelnego procesu sądowego, art. 8 prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, art. 13 prawo do skutecznego środka odwoławczego oraz art. 14 zakaz dyskryminacji. Odnosząc się do odrzucenia skargi S. A. wskazano, że skarga została wniesiona przed wszczęciem postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedmiotem skargi nie była wyłącznie decyzja wizowa, ale również tryb postępowania w sprawie wniosku wizowego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w [...] wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest decyzja o odmowie wydania wizy krajowej. Zgodnie z art. 58 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.) - dalej: ustawa o cudzoziemcach, cudzoziemcowi można wydać wizę Schengen lub wizę krajową. Wizy Schengen wydawane są w oparciu o przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (Dz. Urz. UE L 243 z 15 września 2009 r., dalej "kodeks wizowy"). Wizy krajowe zgodnie z art. 3 pkt 21 i art. 66 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 18 Konwencji Wykonawczej z 19 czerwca 1990 r. do Układu z Schengen z 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz. Urz. UE L 239 z 22 września 2000 r.) są wydawane zgodnie z prawem krajowym. Zgodnie z art. 5 pkt 4 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, sądy administracyjne nie były właściwe w sprawach wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 144, poz. 1043, z późn. zm.). Kwestia dopuszczalności drogi sądowej w przypadku skarg na decyzje konsula w sprawie wiz Schengen była przedmiotem rozważań Naczelnego Sąd Administracyjny, który w sprawie II OSK 1346/16 zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (UE) z pytaniem prejudycjalnym: "Czy art. 32 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz. Urz. z 2009 r. Nr L 243, str.1-58), z uwagi na motyw 29 preambuły do kodeksu wizowego i art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. z 2012 r. Nr C 326, str. 391-407), należy rozumieć w ten sposób, że nakłada na państwo członkowskie obowiązek zagwarantowania środka zaskarżenia (odwołania) do sądu?". Trybunał Sprawiedliwości UE udzielając odpowiedzi na powyższe pytanie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017r. w sprawie C-403/16 Soufiane El Hassani orzekł, że art. 32 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks wizowy, zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 610/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r., w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że nakłada on na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia procedury odwoławczej od decyzji o odmowie wydania wizy, której szczegółowe zasady należą do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, przy poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności. Procedura ta musi gwarantować na pewnym etapie postępowania środek odwoławczy do sądu. Zauważyć należy, że w dniu 4 marca 2019 r. weszła w życie nowelizacja art. 5 pkt 4 p.p.s.a. Ustawodawca rozszerzył zakres kognicji sądów administracyjnych również na sprawy dotyczące wiz Schengen, o których mowa w art. 2 pkt 2-5 kodeksu wizowego. Z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że nowelizacja miała "na celu dostosowanie polskiego porządku prawnego do zaleceń Komisji Europejskiej przedstawionych polskiemu Rządowi w ramach procedury naruszeniowej, o której mowa w art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. poz. 864, z późn. zm.), zwanego dalej "TFUE", oraz do orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-403/16 Soufiane El Hassani". Z analizy art. 5 pkt 4 lit a i b p.p.s.a w brzmieniu obecnie obowiązującym wynika, że nadal do właściwości sądów administracyjnych nie należą sprawy dotyczące odmowy wydania wiz krajowych. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd pierwszej instancji ocenił możliwość wniesienia skargi przez Cudzoziemca na decyzję pierwszej instancji w sytuacji, gdy skorzystał on z możliwości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz ocenił interes prawny żony Cudzoziemca. Było to przedwczesne, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazał, czy biorąc pod uwagę treść art. 5 pkt 4 p.p.s.a. sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd nie odniósł się do kwestii dopuszczalności skargi na decyzję konsula w przedmiocie odmowy wydania wizy krajowej. Zauważyć należy, że badanie możliwości wniesienia skargi na decyzję organu pierwszej instancji oraz legitymacji procesowej do wniesienia skargi może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniósł się do wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę o odrzucenie skargi ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Rozważenie kwestii dopuszczalności drogi sądowej w kontekście podnoszonych w skardze oraz w skardze kasacyjnej zarzutów, w szczególności naruszenia art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (prawa do skutecznego środka odwoławczego) oraz art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego) wymaga pogłębionej analizy. Sąd pierwszej instancji powinien również rozważyć czy okoliczności, na które zwrócił uwagę Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej mogą być również brane pod uwagę przy rozstrzyganiu o właściwości sądów administracyjnych w sprawach dotyczących wiz krajowych. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 183 § pkt 1 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, gdy droga sądowa była niedopuszczalna. W związku z powyższym ocena kognicji sądów administracyjnych w konkretnej sprawie ma pierwszeństwo i kluczowe znaczenie. Rozstrzygnięcie w postępowaniu kasacyjnym po raz pierwszy i w sposób ostateczny kwestii dopuszczalności drogi sądowej prowadziłoby do pozbawienia strony jednej instancji sądowej, co byłoby z kolei nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego wynikającą z art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi było postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględniania wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym. Wobec powyższego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.