IV SA/Wr 509/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.), Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant: Asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego I. oddala skargę w całości; II. przyznaje adwokatowi P. S. kwotę 295,20 złotych (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) w tym 23 % podatku VAT od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., w skrócie przywoływanej jako "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.; zwana dalej "ustawą"), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej A. D. od decyzji z [...], wydanej w imieniu Burmistrza Miasta L. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego dla syna skarżącej - w okresie od 1 października 2011 r. do 28 lutego 2014 r. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w motywach skarżonego rozstrzygnięcia przedstawił przebieg postępowań administracyjnych w sprawie przedmiotowego zasiłku przytaczając między innymi, że orzeczeniem z [...]roku Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności syn skarżącej został zaliczony do osób niepełnosprawnych od urodzenia. Orzeczenie zostało wydane do 1 września 2011 r. Na tej podstawie skarżąca wnioskiem z 5 października 2006 r. zwróciła się do organu I instancji o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dla syna. Organ I instancji decyzją z 20 października 2006 r., nr MOPS/5210 0607 82/06, przyznał stronie zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 złotych miesięcznie w okresie od 1 października 2006 roku do 30 września 2011 roku. Podaniem kolejnym - z 25 marca 2014 roku - skarżąca zwróciła się ponownie do organu I instancji o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla syna. Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, wydane [...]roku, nr [...] mocą którego małoletni syn strony został zaliczony do osób niepełnosprawnych od urodzenia. Orzeczenie to zostało wydane do 11 stycznia 2021 roku. W uwzględnieniu tego wniosku organ I instancji decyzją z[...], przyznał zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 złotych miesięcznie w okresie od 1 marca 2014 r. do 31 stycznia 2021 r. Jak wskazał dalej organ odwoławczy, po upływie czterech lat od wydania tej ostatniej decyzji wnioskodawczyni w piśmie z 11 lipca 2018 r. złożyła do organu I instancji wniosek o wypłatę zaległego zasiłku pielęgnacyjnego dla syna, niepobieranego w okresie od 13 lipca 2006 r. do lutego 2014 r. Organ I instancji wyjaśnił skarżącej, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na syna zostało ustalone od 1 października 2006 r. do 30 września 2011 r. i obecnie od 1 marca 2014 r. do 31 stycznia 2021 r. Skarżąca w rezultacie zmodyfikowała swoje żądanie i pismem z 27 lipca 2018 r. wniosła o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dla syna w okresie od października 2011 r. do lutego 2014 r. Zwłokę w złożeniu stosownego wniosku strona uzasadniła nadmiarem obciążających ją obowiązków. Opisaną na wstępie decyzją z [...] . organ I instancji odmówił wszakże uwzględnienia wniosku z argumentacją, że żądane za ten okres świadczenie nie mogło zostać przyznane, ponieważ wniosek został złożony po upływie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności syna. W odwołaniu złożonym w ustawowym terminie strona wyjaśniała, że syn miał orzeczoną niepełnosprawność do października 2011 r. i na tej podstawie otrzymywał zasiłek pielęgnacyjny. Następnie w październiku 2011 r. orzeczenie o jego niepełnosprawności zostało przedłużone do 2021 roku. Jednak - jak podniosła odwołująca - nikt jej wówczas nie poinformował, że powinna złożyć wniosek o kontynuację wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego. Stąd nie otrzymywała tego zasiłku od października 2011 r., choć była objęta monitoringiem ośrodka pomocy społecznej i przychodził do niej pracownik socjalny. Odwołująca wniosła o uwzględnienie jej prośby z uwagi na potrzeby syna, któremu kwota zasiłku pozwoli na rehabilitację. Dalej organ odwoławczy odwołując się do pełnego brzmienia art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy wskazał, że w świetle orzeczenia o niepełnosprawności z 13 października 2011 r. syn skarżącej co do zasady spełnia warunki do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ od urodzenia jest dzieckiem niepełnosprawnym. Kolegium jednocześnie wyjaśniło, że zgodnie art. 24 ust. 2a ustawy, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Tymczasem po otrzymaniu orzeczenia z 13 października 2011 r. (o niepełnosprawności syna) skarżąca złożyła wniosek o przyznanie dla niego zasiłku pielęgnacyjnego dopiero 26 marca 2014 r., czyli po upływie 2,5 roku od wydania orzeczenia o niepełnosprawności. W rezultacie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego zostało przyznane decyzją z 31 marca 2014 r. od 1 marca 2014 r., czyli miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie. Z kolei dopiero w 2018 roku strona wniosła o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w minionym okresie od 1 października 2011 r., (czyli od następnego dnia po dniu, w którym wygasło prawo do tego świadczenia ustalone decyzją z 20 października 2006 r.), do 28 lutego 2014 r., czyli dnia poprzedzającego dzień, od którego ponownie syn otrzymał prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustalone decyzją z 31 marca 2014 r. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie regulują takiej sytuacji, aby możliwe było ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres wsteczny, w którym uprawniony nie ubiegał się o ustalenie prawa do świadczenia. W tym zakresie odwołano się do terminu ustawowego określonego w przywołanej wcześniej regulacji art. 24 ust. 2a ustawy, wskazując, że wnioskodawczyni ubiegając się obecnie o zasiłek pielęgnacyjny dla syna od 1 października 2011 r. złożyła go po upływie prawie siedmiu lat od wydania orzeczenia o niepełnosprawności syna. Podkreślono, że nie ma przy tym podstawy prawnej, aby dokonywać oceny przyczyn nieubiegania się o świadczenie bezpośrednio po otrzymaniu orzeczenia o niepełnosprawności i w zależności do tej oceny orzekać niejako o przywróceniu terminu do złożenia wniosku. Skarżąca w ustawowym terminie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzję organu odwoławczego wnosząc o przyznanie zaległego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 października 2011 r . do 28 lutego 2014 r. oraz o ustanowienie adwokata z urzędu. W uzasadnieniu skargi strona przyznała, że nie ubiegała się o zasiłek pielęgnacyjny na syna w ustawowym terminie, bo nie znała zasad ubiegania się o zasiłek, a opiekujący się jej rodziną pracownik MOPS nie poinformował o obowiązującym terminie ustawowym do złożenia stosownego wniosku. Na rozprawie pełnomocnik strony podniósł zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. W odpowiedzi organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodność z prawem oznacza, że zaskarżony akt lub czynność zostały podjęte bez naruszenia prawa procesowego lub materialnego. Na podstawie bowiem art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; przywoływana dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie stwierdzenia braku naruszeń prawa a wobec tego nieuwzględnienia skargi – sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w ramach kryteriów zakreślonych powyższymi przepisami, Sąd uznał, że jest ona niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają bowiem prawa procesowego ani materialnego. Na wstępie należy podkreślić, że niesporny w tej sprawie stan faktyczny został ustalony w toku postępowania administracyjnego w sposób wyczerpujący (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.), dzięki czemu mógł stanowić dla organów podstawę do władczej konkretyzacji przepisów prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej i ostatecznej w administracyjnym toku instancji decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.; zwana poniżej "ustawą" lub "u.ś.r."). Przedmiotem swej skargi strona uczyniła bowiem decyzję administracyjną o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego syna za okres od 1 października 2011 r. do 28 lutego 2014 r., w sytuacji legitymowania się poprzednio wydanymi decyzjami przyznającymi takie świadczenie od 1 października 2006 r. do 30 września 2011 r. oraz od 1 marca 2014 r. do 31 stycznia 2021 r. Należy zauważyć, że co do zasady prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 ustawy). Odrębna reguła została wyznaczona dla świadczeń uzależnionych od zakwalifikowania członka rodziny do grona osób niepełnosprawnych. Takim świadczeniem jest właśnie wnioskowany przez stronę zasiłek pielęgnacyjny, dlatego kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma brzmienie przepisu art. 24 ust. 2a ustawy, który stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Rozwiązanie przewidziane w art. 24 ust.2a ustawy umożliwia nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny związany z procedowaniem przez właściwe do tego organy w sprawie orzekania o niepełnosprawności lub o jej stopniu mającym charakter prejudycjalny zresztą dla przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Jednak skorzystanie z dobrodziejstwa tego unormowania przez osobę niepełnosprawną obwarowane jest wystąpieniem przez nią ze stosownym wnioskiem do organu pomocowego o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności – w ściśle określonym terminie – tj. w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (por. K.Sulińska- Małysa, A. Kawecka, J. Sapeta, "Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 22015). Na gruncie art. 24a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dla zastosowania tego przepisu decydującego znaczenia nie ma ciągłość utrzymania statusu osoby niepełnosprawnej, lecz dochowanie przez wnioskodawcę cezury czasowej trzech miesięcy, o której w tym przepisie mowa. W stanie faktycznym sprawy, ponieważ bezsprzecznie strona skarżąca nie dochowała omawianego terminu do złożenia wniosku - przyjęte przez organ stanowisko skutkujące odmową uwzględnienia wniosku strony z dnia 11 lipca 2018 roku, zmodyfikowanego pismem z dnia 27 lipca 2018 r., o zasiłek pielęgnacyjny dla syna za okres wsteczny, czyli od października 2011 r. do lutego 2014 r., należy uznać za prawidłowe. Należy zgodzić się z reprezentowanym w orzecznictwie poglądem, że trzymiesięczny termin, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r. ma charakter terminu prawa materialnego. Oznacza to zaś, że uprawnienie do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego może zostać ukształtowane wyłącznie do momentu upływu tego terminu. Jego niezachowanie skutkuje natomiast brakiem możliwości ubiegania się o przyznanie tego świadczenia wstecz, to jest od momentu złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Materialny charakter terminu z art. 24 ust. 2a u.ś.r. oznacza również, że nie podlega on przywróceniu, a okoliczności i przyczyny niezłożenia wniosku przed jego upływem, za które osoba uprawniona może nawet nie ponosić winy, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania zasiłku pielęgnacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 197/18 oraz wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Lublinie z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 69/11, Kielcach z dnia 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 828/17 oraz Łodzi z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 456/18 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku). Unormowania ustawy o świadczeniach rodzinnych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, zatem decyzje organów orzekających w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania świadczeń rodzinnych, w tym także zasiłków pielęgnacyjnych, nie mają charakteru uznaniowego, a organy przy podejmowaniu decyzji muszą ściśle przestrzegać obowiązujących przepisów prawa, co w niniejszej sprawie oznacza związanie w zakresie określonego w art. 24 ust. 2a u.ś.r. terminu, od którego świadczenie może być przyznane. Skoro omawiany termin jest terminem prawa materialnego, to nie jest dopuszczalne orzeczenie o jego przywróceniu. Zatem w omawianej sprawie nie można było w ogóle rozważać możliwości przyznania żądanego świadczenia za okres wskazany we wniosku z powodu okoliczności przywoływanych w skardze jak np. opieka nad chorym członkiem rodziny, trudności finansowe, konieczność ponoszenia zwiększonych wydatków finansowych na leczenie i rehabilitację. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia normy art. 9 k.p.a. (w świetle którego: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." W komentowanej materii wypada podnieść, że generalnie postępowania o przyznanie świadczeń rodzinnych (jak w niniejszym przypadku) wymagają inicjatywy procesowej zainteresowanej strony, o czym mowa w art. 23 ustawy, nie toczą się z urzędu, lecz wymagane jest złożenie w tym celu wniosku. Norma art. 9 k.p.a. odnosi się zaś do toczącego się postępowania, tymczasem strona skarżąca zainicjowała postępowanie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dopiero po okresie około 2,5 roku od momentu otrzymania kolejnego (datowanego na 13 października 2011 roku) orzeczenia o niepełnosprawności syna, otrzymując decyzję z 31 marca 2014 r. przyznającej zasiłek za okres od 1 marca 2014 r. do 31 stycznia 2021 r. Abstrahując od tego, że w czasie owego 2,5 roku oraz czterech lat po wydaniu decyzji ostatecznej z 31 marca 2014 r. nie toczyło się postępowanie, to jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, przepis art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Z treści tego przepisu nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne k.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - w Olsztynie z dnia 25 września 2018 r. , sygn. II SA/Ol 521/18, w Białymstoku z dnia 10 maja 2018 r., sygn. II SA/Bk 27/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2217/16). Ponadto nie sposób przyjąć, że strona skarżąca nie posiadała wiedzy o możliwości ponowienia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny po wydaniu kolejnego (z 13 października 2011 r.) orzeczenia o niepełnosprawności na następny okres, skoro już uprzednio korzystała z tej formy wsparcia, a mianowicie – zainicjowała postępowanie wnioskiem z 5 października 2006 r. na podstawie orzeczenia z 4 maja 2005 roku Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zaliczającego syna do osób niepełnosprawnych od urodzenia. Orzeczenie to zostało wydane na czas określony do 1 września 2011 r. i skarżąca otrzymała wówczas pozytywną decyzję organu I instancji (z 20 października 2006 r.) o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 października 2006 roku do 30 września 2011 roku, a zatem na okres objęty orzeczeniem o niepełnosprawności. Reasumując, zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani procesowego. Jako legalna winna pozostać w obrocie prawnym. Brak jest bowiem podstaw prawnych by przyznać stronie skarżącej zasiłek pielęgnacyjny za okres wsteczny, a zarazem nie ma możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu do wniesienia wniosku, gdyż trzymiesięczny termin z art. 24 ust. 2a u.ś.r. ma charakter materialnoprawny. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku oddalając skargę w całości. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku o wynagrodzeniu przyznanym pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu znajduje wsparcie w art. 250 § 1 p.p.s.a., w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U z 2016 r., poz.1714 ze zm.).