I OSK 982/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1320/18 w sprawie ze skargi A. O. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o najem lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. O. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1320/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę A. O. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o najem lokalu mieszkalnego. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie § 24 ust. 1 w zw. z § 4 i § 5 ust. 1 pkt 6 i § 6 ust. 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) dalej zwanej "uchwałą mieszkaniowa". Skargę kasacyjną na ten wyrok złożył A. O., zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące nieuwzględnieniem skargi i niestwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały lub wydania jej z naruszeniem prawa w części dotyczącej skarżącego, polegające na: 1) naruszeniu art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. przez oparcie rozstrzygnięcia nie na podstawie całokształtu akt sprawy, lecz na dokumentach selektywnie wybranych z akt sprawy, skutkujące pominięciem i nierozważeniem dowodów mających dla rozstrzygnięcia istotne znaczenie; 2) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 76 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 7 k.p.a. polegającym na zaniechaniu stwierdzenia w tym wyroku naruszenia przez organ przepisów postępowania polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu przez organ stanu faktycznego sprawy i błędnej ocenie tego stanu faktycznego w zakresie legalności dokonanej przez skarżącego adaptacji pomieszczenia piwnicznego na pomieszczenie mieszkalne; w tym pominięcie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z której wynika, że postępowanie w sprawie dotyczącej wykonanych robót budowlanych polegających na samowolnej zabudowie tarasu przynależnego do lokalu nr [...] oraz połączenia pomieszczenia w suterenie z lokalem nr [...] na parterze budynku wielorodzinnego przy ul. P. [...], zostało prawomocnie umorzone; 3) naruszeniu art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie pomimo naruszenia przez organ trybu rozpatrywania wniosków o zawarcie umowy najmu wskazanego w § 22 ust. 2 uchwały mieszkaniowej w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 7 k.p.a. polegającego na nierzetelnym i mało wnikliwym rozważeniu okoliczności istotnych z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy i przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, tj. w szczególności § 5 ust. 1 pkt 6 uchwały mieszkaniowej, a zarazem zaniechanie wyjaśnienia prawdy obiektywnej oraz właściwego wyważenia interesu społecznego i indywidualnego interesu skarżącego; 4) naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na zawężeniu rozważań Sądu tylko do niektórych zarzutów podniesionych w skardze oraz zaniechaniu wyjaśnienia w zaskarżonym wyroku, dlaczego, pomimo uznania, że podstawowe standardy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a., mają pomocniczo zastosowanie także w sprawach ze skargi na akty podejmowane w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., Sąd uznał, że miałoby odpowiadać prawu i powołanym standardom zaniechanie przez organ w zaskarżonej uchwale wnikliwego rozpatrzenia wniosku skarżącego oraz rozważenia względów interesu społecznego i uzasadnionego interesu wnioskodawcy, jakie w przedmiotowej sprawie tak wyraziście występują; 5) naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę orzekania i niewyjaśnieniu, dlaczego Sąd uznał stan faktyczny ustalony przez organ za wystarczający do przyjęcia za podstawę orzekania. Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, polegające na: 1) błędnej wykładni § 5 ust. 1 pkt 6 oraz § 6 ust. 2 uchwały mieszkaniowej przez bezpodstawne przyjęcie, że warunkiem koniecznym do zakwalifikowania najemcy do zwolnienia z kryteriów przewidzianych w § 4 uchwały mieszkaniowej miałoby być dysponowanie przez niego przewidzianymi w tych przepisach: "zgodą właściciela" i "pozwoleniem budowlanym" już w momencie rozpoczęcia adaptacji skutkujące bezpodstawnym oddaleniem skargi i niestwierdzeniem, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, co stanowi naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.; 2) naruszeniu art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. przez niezastosowanie tego przepisu przy ocenie legalnego charakteru adaptacji pomieszczenia piwnicznego na lokal mieszkalny skutkujące bezpodstawnym oddaleniem skargi i niestwierdzeniem, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa przed radcę prawnego, według norm przepisanych. W ocenie organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi. Godzi się bowiem przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżącego nie wszystkim wskazanym wymogom sprostał. W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia prawa materialnego. Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, które argumenty związane są z poszczególnymi zarzutami, co znacznie utrudnia odniesienie się do nich. Jak już podano, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dlatego też w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 (por. wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68). I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń (por. wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96). Tymczasem z uzasadnienia skargi kasacyjnej wywieść można, że autor skargi kasacyjnej proponuje wykładnię prawa materialnego przez pryzmat okoliczności mających według niego miejsce w sprawie, a nie uwzględnionych przez Sąd. Ponadto autor skargi kasacyjnej w sformułowanych podstawach kasacyjnych zarzuca naruszenie przepisów uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) - dalej określana jako uchwała mieszkaniowa. Nie podaje jednak w brzmieniu z jakiej daty przepisy te zostały naruszone, co jest bardzo istotne ze względu na dokonane zmieniony treści § 4, 5 i 6 tej uchwały, w znacznym stopniu spowodowane stwierdzeniem częściowej ich nieważności przez sąd administracyjny. Ponadto w zarzucie naruszenia przepisów postępowania nr 3) wskazano § 22 ust. 2 uchwały mieszkaniowej. Jednak § 22 ust. 2 tej uchwały składa się z 5 punktów a punkt 5 z dwóch podpunktów - regulujących różne stany prawne. Dlatego tym zakresie, już z tej przyczyny zarzut ten jest bezskuteczny. Za oczywiście bezzasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sformułowany w punkcie I.2) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. sformułowany w zarzucie II.1) skargi kasacyjnej. Przepisy te regulują sposób rozstrzygnięcia sądu w wypadku uwzględnienia skargi na decyzje lub postanowienie. Tymczasem przedmiotem niniejszej sprawy nie jest skarga na decyzję lub postanowienie lecz na akt z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. jak to prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji. Zatem przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie mogły być zastosowane w niniejszej sprawie. Ponadto zarzuty naruszenia przepisów postępowania w punktach 2, 3 i 4 powiązano z naruszeniem przez organ przepisów art. 7, 77 § 1, 76 § 1 i 80 k.p.a. Tymczasem jak to już wskazał prawidłowo Sąd pierwszej instancji, w postępowaniu przy kwalifikowaniu do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu, przepisy k.p.a. dotyczące wydawania decyzji administracyjnych nie mają zastosowania. Zauważyć bowiem należy, że jeśli chodzi o zasady oraz tryb wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym sposób postępowania przy rozpatrywaniu i załatwianiu wniosków o najem lokali, ustawodawca w art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego powierzył radzie gminy. W rozpoznawanej sprawie upoważnienie zawarte w art. 21 ustawy realizuje uchwała mieszkaniowa Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. r., która w szczególności określa zasady wynajmowania lokali, w tym warunki, jakie muszą spełniać osoby ubiegające się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego m. st. Warszawy. Zatem prawem, którego prawidłowość zastosowania w przedmiotowej sprawie kontrolował Sąd pierwszej instancji, były przede wszystkim przepisy uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., i według unormowań tej uchwały następuje ocena przeprowadzonego postępowania i przesłanek pozwalających na zakwalifikowanie skarżącego do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. O nałożeniu na organ obowiązku stosowania procedury określonej w Kodeksie postępowania administracyjnego nie przesądza w żadnym razie wskazanie przez Sąd I instancji, że niestosowanie przepisów k.p.a. nie oznacza, że nie mają zastosowania w kontrolowanym postępowaniu podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności w art. 7 k.p.a., jednakże przepisy k.p.a. nie mają zastosowania wprost. Z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP wynika obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie prawa oraz w jego granicach. Rolą zaś sądów administracyjnych powołanych do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej jest ocena, czy akty wydawane przez organy administracyjne nie naruszają prawa. Przy rozpoznawaniu wniosku będącego przedmiotem niniejszej sprawy, chodziło nie tyle o samo stosowanie i powołanie się na przepisy k.p.a., w tym przepis art. 7 k.p.a., ile o przestrzeganie owych standardów, w tym zasady wyjaśniania prawdy obiektywnej oraz obowiązku właściwego wyważenia interesu społecznego i indywidualnego interesu jednostki – jako jednej z podstawowych zasad działania organów państwa w sferze stosunków publicznoprawnych. Zatem wadliwość przeprowadzonego przez organ uchwałodawczy postępowania kwalifikacyjnego zakończonego zaskarżoną uchwałą, należałoby wykazać poprzez wykazanie naruszenia przepisów wskazanego art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, który powierzył radzie gminy ustalenie zasad i kryteriów wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy i naruszenie przepisów uchwały mieszkaniowej w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej. W rezultacie sformułowane w skardze i w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku. W rezultacie, skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie mają zastosowania przepisy k.p.a. to nie był zobowiązany do odnoszenia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do poszczególnych przepisów k.p.a. wskazanych w skardze jako naruszone. Przyznać natomiast należy rację skarżącemu, że Sąd wprost nie rozważył względów interesu społecznego i interesu wnioskodawcy. Jednak uważna lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd odniósł się do tej kwestii. W sprawie nie są kwestionowane okoliczności dotyczące skarżącego w tym związane z wieloletnim okresem zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, sposobem korzystania z tego lokalu, przeprowadzonymi przez niego robotami budowlanymi w tym lokalu, w tym adaptacją polegającą na przyłączeniu lokalu piwnicznego i zabudowy tarasu oraz sytuacja zdrowotna jego żony wymagająca określonych warunków mieszkaniowych. Okoliczności te wynikają także z obszernego uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji na str. 7 uzasadnienia wskazał, że te okoliczności nie mogły wpłynąć na poprawność zaskarżonej uchwały. Okoliczności te nie mogły też prowadzić do przyjęcia za prawidłową wykładni prawa materialnego zaproponowanej przez skarżącego. Wykładnia taka, jak to prawidłowo wskazał Sąd (str. 6 uzasadnienia wyroku) stanowiłaby swoistego rodzaju przyzwolenie dla bezprawnego i samowolnego ingerowania w cudze nieruchomości przez osoby, które bez zgody właściciela budynku i zgody stosownych organów wykonywały roboty budowlane w budynku. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ważąc interes społeczny i interes skarżącego należy uznać, że zdecydowanie przeważa ten pierwszy. Jak to wskazał Sąd pierwszej instancji, sytuacja w jakiej znajduje się skarżący i jego żona, aczkolwiek najzupełniej zrozumiała z punktu widzenia ludzkiego, nie miała wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem wziąć pod uwagę to, że skarżący domaga się zawarcia umowy najmu lokalu, którego był już najemcą, ale najem ten został wypowiedziany na dzień 31 lipca 2011 r., z powodu posiadania tytułu prawnego do innych nieruchomości mieszkaniowych położonych w W. Był bowiem właścicielem dwóch lokali mieszkalnych, które 15 czerwca 2011 r. darował swojej córce i wnukowi. Prawidłowość wypowiedzenia umowy najmu potwierdził Sąd Okręgowy a Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt V Ca [...]. Wcześniej bo 16 listopada 2005 r. wnioskodawca darował tejże córce jeszcze inny lokal - nr [...] przy ul. W [...] w W. Natomiast obecna żona skarżącego mieszkając z nim w przedmiotowym lokalu, o którego najem skarżący czyni starania, także posiadała lokal mieszkalny, który dnia 18 lutego 2007 r. darowała swojej córce. Należy tu zaznaczyć, że córka skarżącego otrzymała od niego dwa mieszkania. Ponadto skarżący jest właścicielem lokalu użytkowego w W. o łącznej powierzchni 93,3 m², którego najem lub sprzedaż mogłaby zaspokoić potrzeby mieszkaniowe skarżącego i jego żony. Już chociażby te okoliczności powodują, że trudno byłoby znaleźć akceptację społeczną dla rozstrzygnięcia organu, jeżeli zakwalifikowałby on do najmu lokalu osoby, które nie tylko nie spełniają kryterium niskich dochodów ale także miały i mają możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Należy tu zwrócić uwagę na treść art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, z którego wynika, że gmina zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Powszechnie znane są problemy gmin, związane z niewywiązywaniem się z tego obowiązku z powodu braku mieszkań do wynajmu osobom o niskich dochodach. Nie można się zgodzić ze skarżącym, że Sąd nie wskazał jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Wbrew temu twierdzeniu, Sąd wskazał na wszystkie istotne w sprawie okoliczności, które przedstawiono w zaskarżonej uchwale, w tym decyzje organów nadzoru budowlanego w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej i pozwolenia na użytkowanie samowolnie zabudowanego tarasu i zaadoptowanego pomieszczenia w suterenie. Stan faktyczny ustalony w zaskarżonej uchwale Sąd poddał ocenie tylko w zakresie niezbędnym do prawidłowego rozstrzygnięcia, określonym przez prawo materialne, będące podstawą rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej uchwale. Odmienna od stanowiska skarżącego wykładnia przepisów prawa materialnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, uprawniała ten Sąd do zawężenia branych pod uwagę okoliczności faktycznych. Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, że brak szczegółowego odniesienia się przez sąd administracyjny pierwszej instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. Tylko w sytuacji, gdy zarzuty podniesione w skardze dotykają kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ich całkowite pominięcie albo potraktowanie marginalne, czyni uzasadnienie wyroku wadliwym w stopniu istotnym, tj. uniemożliwiającym przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. np. wyrok NSA z 3 października 2017 r. sygn. akt I FSK 8/16). Ta ostatnia sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. W konsekwencji powyższych wywodów, nie można uznać za usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skoro Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, to nienaruszając art. 151 p.p.s.a., prawidłowo oddalił skargę. Z powyższych względów nie można zgodzić się też ze skarżącym, że Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie nie na podstawie całokształtu akt sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd wziął pod uwagę wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Okoliczności, na których oparł się Sąd pierwszej instancji skarżący skardze kasacyjnej nie podważa. Natomiast nie zgadza się z ich oceną. To jednak nie może prowadzić do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Nie są również usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni § 5 ust. 1 pkt 6 oraz § 6 ust. 2 uchwały mieszkaniowej w brzmieniu z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. z [...] sierpnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji oparte zasadniczo na językowej wykładni tych przepisów. Słusznie Sąd ten przyjął, że przepisy te dotyczą wyłącznie sytuacji, gdy w momencie dokonywania adaptacji, rozbudowy czy nadbudowy, strona przeprowadzająca powyższe prace budowlane, dysponowała łącznie zgodą właściciela budynku na te prace i równocześnie wymaganymi pozwoleniami budowlanymi. Przepisy te stanowią, że § 4 i § 6 ust. 1 nie stosuje się do: "osób, które w budynkach lub częściach budynków będących własnością miasta, w oparciu o zgodę właściciela i na podstawie wymaganych pozwoleń budowlanych dokonały adaptacji ..." (§ 5 ust. 1 pkt 6) oraz "osób, które w budynkach lub częściach budynków należących do miasta, za zgodą właściciela i na podstawie wymaganych pozwoleń budowlanych dokonały adaptacji ..." (§ 6 ust. 2). W ocenie Sądu kasacyjnego wykładnia językowa tych przepisów nie budzi wątpliwości i nie ma powodów do sięgania do innych metod wykładni. Jak to trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji do takiej wykładni uprawnia już sama treść omawianych regulacji odnosząca się do czasu przeszłego tj. czasu kiedy dokonywano roboty budowlane, oraz łącząca fakt przeprowadzenia robót budowlanych z faktem posiadania zgody właściciela, oraz faktem posiadania stosownych pozwoleń budowlanych na te roboty budowlane. Z przepisów tych bez wątpienia wynika, że roboty budowlane powinny być wykonane po uzyskaniu zgody właściciela i pozwoleń budowlanych, świadczy o tym zwrot "dokonały adaptacji...". Nieuprawnione są argumenty skarżącego dotyczące "uprzedniości" zgody właściciela. Jak to trafnie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN, "zgoda" oznacza "pozwolenie na coś". Zatem pozwolenie z zasady ma charakter uprzedni a nie jak tego chce skarżący, następczy. Trudno też zgodzić się ze skarżącym, że pozwolenie organów administracji na roboty budowlane mogło nastąpić po ich wykonaniu. Z takim uprzednim pozwoleniem nie można identyfikować dopuszczalnej wyjątkowo legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Na przedstawioną wykładnię § 5 ust. 1 pkt 6 oraz § 6 ust. 2 uchwały mieszkaniowej nie mogło mieć wpływu następcze wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych i decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Umorzenie pierwszego z wymienionych postępowań, jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2001 r., było spowodowane wykonaniem robót budowlanych zgodnie ze sztuką budowlaną i spełnieniem wymogów bezpieczeństwa użytkowania. Decyzja ta potwierdza jednak brak pozwolenia na przeprowadzone roboty budowlane i nie sanuje braku zgody właściciela. Z rozstrzygnięcia w tej decyzji i zawartego w niej pouczenia, wprost wynika, że roboty budowlane wykonano "bez wymaganego pozwolenia na budowę" (str. 2 decyzji). Stanowiło to podstawę do zobowiązania skarżącego do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Takie pozwolenie skarżący uzyskał decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Jednak nie budzi wątpliwości, że również ta decyzja wydana na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nie daje podstaw do twierdzenia, że roboty budowlane przeprowadzono za zgodą właściciela budynku, w szczególności za zgodą uzyskaną przed rozpoczęciem tych robót. Czym innym jest bowiem zgoda na użytkowanie pomieszczeń, w których dokonano roboty budowlane, ponieważ wydaje się ją po zakończeniu robót, jeżeli są spełnione określone w prawie warunki, a czym innym jest pozwolenie na budowę (na wykonanie robót budowlanych polegających na adaptacji). Przy tym należy tu zauważyć, że również z tej decyzji, w tym z jej rozstrzygnięcia wynika wprost, że zezwolono skarżącemu na użytkowanie "samowolnie wybudowanego tarasu oraz adaptowanego pomieszczenia w suterenie". Zatem wbrew zarzutom skarżącego, wykonane roboty zostały zakwalifikowane w tych decyzjach jak samowole budowlane. Co było konsekwencją regulacji zawartej w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, który stanowił, że "Roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę". Obydwie decyzje wydane zostały w trybie legalizacji robót wykonanych niezgodnie z prawem, tj. bez stosownego pozwolenia na ich wykonanie. Zatem decyzje te były formą następczej legalizacji wykonanych robót budowlanych. Wobec tego nie mogły być podstawą do przyjęcia, że zostały wykonane za zgodą właściciela budynku i po uzyskaniu pozwoleń budowlanych w rozumieniu § 5 ust. 1 pkt 6 oraz § 6 ust. 2 uchwały mieszkaniowej. W konsekwencji decyzje te nie mogły również stanowić podstawy stwierdzenia, że na dzień wydania zaskarżonej uchwały, tj. [...] sierpnia 2016 r. roboty budowlane wykonane przez skarżącego (choć następczo zalegalizowane), nie były wykonane w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu wskazanych przepisów uchwały mieszkaniowej. Dlatego bez znaczenia jest też to, że zaadaptowane pomieszczenia po uzyskaniu pozwolenia na ich użytkowanie zostały włączone do zasobu gminnego i oczynszowane, bowiem trudno oczekiwać, że korzystanie z tych pomieszczeń stanowiących własność gminy miałoby być nieodpłatne. Skarżący na poparcie swojego stanowiska stwierdził w skardze kasacyjnej, że § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały mieszkaniowej odnosi się do osób już zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu, których sytuacja mogła się zmienić po umieszczeniu na liście. Trudno zgodzić się z tym niepopartym argumentacją wnioskiem. Przepis § 6 uchwały mieszkaniowej, podobnie jak § 4 i 5 tej uchwały, określa przesłanki, których spełnienie prowadzi do zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu bądź do odmowy tegoż. Natomiast § 26 tej uchwały określa postępowanie w sprawie zakwalifikowania wniosku o najem lokalu. Bez wpływu na wykładnię wskazanych przepisów pozostaje brak wymogu pisemności "zgody", brak ten jest wynikiem przyjętego przez prawodawcę w ramach swoich uprawnień, braku formalizmu w tej kwestii. Brak ten nie stoi na przeszkodzie żądaniu otrzymania takiej zgody na piśmie. Ponadto trzeba zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie twierdzi się, że skarżący uzyskał zgodę przed rozpoczęciem robót budowlanych. Oczywiste jest też ratio legis tego uregulowania, tj. "nagradzanie" przez odstąpienie od wymogów wskazanych w § 4 i 6 ust. 1 uchwały mieszkaniowej, tylko tych osób prowadzących roboty budowlane w budynku, którego nie są właścicielami, które postępują zgodnie z dobrymi obyczajami i wykonują je dopiero po uzyskaniu zgody właściciela oraz działających zgodnie z prawem, tj. po uzyskaniu stosownych pozwoleń na te roboty budowlane. Przyjęcie argumentacji skarżącego zmierzającej do odmiennej wykładni, prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego uprzywilejowania osób o dobrym statusie materialnym, mogących zaspokoić potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie, w stosunku do osób rzeczywiście potrzebujących pomocy w uzyskaniu najmu mieszkania ze względu na niskie dochody, posiadających uprawnienia do lokalu socjalnego lub zamiennego, których potrzeby gminy są zobowiązane zaspokoić pierwszej kolejności. Wynika to z treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. To takie osoby, w pierwszej kolejności powinny być objęte pomocą i ochroną władz publicznych, wskazaną w art. 75 i art. 76 Konstytucji RP a nie osoby, które naruszają prawa właścicielskie i regulacje zawarte w prawie budowlanym. Gminy stosownie do art. 4 ust. 1 wskazanej ustawy, mają za zadanie tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Nie można jednak zapominać, że jak już wskazano, stosownie do art. 4 ust. 2 tej ustawy, gmina na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Te zasady znalazły odzwierciedlenie w § 2 uchwały mieszkaniowej, wedle której organy Miasta powinny dążyć do racjonalnego wykorzystywania mieszkaniowego zasobu. Wymóg racjonalności powinien tak wpływać na wykładnię przepisów uchwały mieszkaniowej aby osoby, które mogą samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe a dodatkowo zajmując lokal mieszkalny gminy nie działają zgodnie z prawem, nie korzystały z pierwszeństwa w kwalifikowaniu ich do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu gminy. Wykładnia § 5 ust. 1 pkt 6 oraz § 6 ust. 2 uchwały mieszkaniowej dokonana przez organ i zaaprobowana przez Sąd, wbrew stanowisku skarżącego, nie jest szkodliwa dla wspólnoty samorządowej, ograniczy bowiem "inicjatywność" jej członków, jedynie w zakresie zwiększania zasobów mieszkaniowych miasta Warszawy niezgodnie z prawem i bez porozumienia z tym miastem. Nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, że wsparcia tegoż miasta mogą oczekiwać jedynie osoby działające zgodnie z prawem. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu, ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.