II SA/Gl 626/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Pismem z dnia 19 listopada 2014r. M. B. reprezentowana przez Z. U. wystąpiła do Prezydenta Miasta C. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie warsztatu samochodowego o dodatkowe stanowiska serwisowo-naprawcze, część biurowo-socjalną wraz z przebudową części socjalnej oraz rozbiórką części istniejącego warsztatu oraz przebudową i rozbudową instalacji zewnętrznych przewidzianej do realizacji na nieruchomości stanowiącej działki nr [...] obręb [...] i nr [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w C. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. W wyniku wniesionego przez J. i T. S. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. ponownie ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania J. i T. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że w rozszerzonym obszarze analizowanym znajdują się jedynie usługi podstawowe związane z zabudową mieszkaniową. Brak jest natomiast wolnostojącego obiektu usługowego o parametrach zbliżonych do wnioskowanego obiektu. Ponadto sporządzona w rozpatrywanej sprawie analiza nie wskazywała na żadną działkę sąsiednią, dostępną z tej samej drogi publicznej co nieruchomość inwestora, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] r. w której odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie wraz z przebudową budynku usługowego - warsztatu samochodowego do trzech stanowisk naprawczych z częścią biurowo-socjalną (częściowo w miejscu istniejących pomieszczeń warsztatowych przeznaczonych do rozbiórki) przewidzianej do realizacji na nieruchomości stanowiącej działki nr [...] obręb [...] i nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w C. Jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie został spełniony pkt 1, bowiem w obszarze analizowanym brak jest zabudowy o funkcji tożsamej z wnioskowaną, tj. brak jest budynków o funkcji usługowej pozwalających na kontynuację parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. W sąsiedztwie działki nie ma terenu zabudowanego w sposób podobny do planowanej zabudowy. Inwestor wnioskuje bowiem o pow. zabudowy budynku ok. 661 m2 i szerokość elewacji frontowych ok. 34 m. Natomiast w obszarze analizowanym, maksymalna powierzchnia zabudowy wynosi 249 m2 (ul. [...]), a maksymalna szerokość elewacji frontowych wynosi 18m (ul. [...]). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. B. podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem : art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że nie zostały spełnione wymagania potrzebne do ustalenia warunków zabudowy, art.7 i 8 k.p.a. poprzez uchybienie podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak oceny sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu odwołująca się wskazała, że organ I instancji błędnie przyjął, iż planowana inwestycja jest sprzeczna z funkcją terenu w obszarze analizowanym, podnosząc przy tym, że planowana inwestycja polega jedynie na rozbudowie oraz przebudowie istniejącego warsztatu samochodowego, co powoduje, że nie godzi w zastany stan rzeczy i stanowi kontynuację funkcji na tym terenie. Nadto działalność ta ma charakter usługowy, a w analizowanym obszarze znajduje się zabudowa o tożsamej funkcji z planowaną inwestycją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w całości zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie planowanego zamierzenia inwestycyjnego wykazała, iż nie są spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obszarze analizowanym brak jest bowiem zabudowy o funkcji tożsamej z wnioskowaną, tj. brak jest budynków o funkcji usługowej pozwalających na kontynuację parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. W sąsiedztwie działki nie ma terenu zabudowanego w sposób podobny do planowanej zabudowy. Inwestor wnioskuje bowiem o realizację obiektu o pow. zabudowy ok. 661 m2 i szerokość elewacji frontowych ok. 34 m. Natomiast w obszarze analizowanym, maksymalna powierzchnia zabudowy wynosi 249 m2 (ul. [...]), a maksymalna szerokość elewacji frontowych wynosi 18 m ( ul. [...]). Kolegium zwróciło również uwagę, że w obszarze analizowanym występuje jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa, uzupełniająca zabudowę mieszkaniową, czyli usługi zaspokajające podstawowe potrzeby mieszkańców oraz dodatkowo inne usługi, służące indywidualnym konsumentom, jednocześnie nie będące usługami uciążliwymi. Natomiast rozbudowę warsztatu samochodowego dla samochodów ciężarowych nie można uznać za usługę zaspokajającą podstawowe potrzeby mieszkańców. Nie stanowi zatem uzupełnienia tej funkcji, gdyż parkowanie samochodów ciężarowych, z czym wiąże się wzmożony ruch takich pojazdów na tych terenach, znacznie odbiega od aktualnego sposobu zagospodarowania terenu. Kolegium uznało również, że nie są uzasadnione zarzuty odwołania związane z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., gdyż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało przez organ I instancji w sposób wyczerpujący, prawidłowo oceniono zgromadzony materiał dowodowy, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniosła M. B. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że planowana szerokość elewacji frontowej i planowana powierzchnia zabudowy nie pozwala na ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Nadto poprzez wadliwe ustalenie obszaru dla celów analizy poniżej minimalnej wartości oraz poprzez przyjęcie, iż rozbudowa wiąże się ze zwiększeniem uciążliwości odbiegającym od dotychczasowego. Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art.170 § 3 k.p.a., poprzez brak oceny sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ nie wyjaśnił czy szerokość elewacji frontowej dotyczy budynku od strony ulicy [...], czy też ulicy [...]. Zdaniem skarżącej organ pominął również w trakcie analizy obszar zabudowy wzdłuż ulicy [...], gdzie zlokalizowane są obiekty o charakterze usługowym. Nadto dla terenów przy ulicy [...] uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazując przeznaczenie pod zabudowę produkcyjno-usługową. Kolejnym uchybienie było pominięcie stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki objętej inwestycją wynoszący 35% i będący znacznie niższy od średniego wskaźnika wielkości zabudowy w obszarze analizowanym ( 51%). W ocenie skarżącej również załącznik graficzny sporządzonej analizy nie spełnia wymogów przewidzianych prawem, bowiem działka inwestora nie stanowi centralnie miejsca obszaru analizowanego, co spowodowało, że z jednej strony obszar analizy został rozszerzony, a z innej osiągnął wartość poniżej minimalnej. Ponadto mapa nie objęła całego obszaru analizy, a organ nie oznaczył numerów działek zamykających wytyczony obszar. Skarżąca podniosła również, że badanie planowanej inwestycji nie powinno wkraczać w sferę będącą przedmiotem rozstrzygnięcia pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w całości podtrzymało dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. Pismem z dnia 6 października 2016r. uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi, wskazując na niezasadność podniesionych w skardze zarzutów. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w treści skargi, natomiast pełnomocnik uczestników postępowania wnosił i wywodził jak w treści pisma z dnia 6 października 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015r. poz. 199 - dalej: u.p.z.p.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju. Generalną zasadą, którą należy kierować się odczytując treść normatywną przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest przyjmowanie "ładu przestrzennego", jako podstawy działań w zakresie ustalania zasad i zagospodarowania terenów (art. 1 ust. 1 pkt 2). W świetle ustawy powinny być brane pod uwagę takie względy jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, oraz m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe, jak i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 7). Warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, określa art. 61 u.p.z.p. W związku z tym, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności ustawodawca wydanie decyzji uzależnił w art. 61 ust. 1 pkt 1 od spełnienia warunku polegającego na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek ten musi zostać spełniony łącznie z pozostałymi warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2-5. Niespełnienie jednego ze wskazanych warunków czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym. Natomiast, kiedy planowana inwestycja czyni zadość wszystkim przesłankom i brak jest innych przepisów sprzeciwiających się danej inwestycji, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą kontynuacji. Przystępując bowiem do sprawdzenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Przy czym zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (w tym przypadku budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju ( zakład usługowy ), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011r.,sygn. akt II OSK 952/10, dostępny na : www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim ( por. wyrok NSA z dnia 6 września 2013r., sygn. akt II OSK 813/12 dostępny na : www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zwracając natomiast uwagę na cel, któremu służy zasada dobrego sąsiedztwa, wskazać należy, że jest nim zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Co oznacza, że powstająca zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej ( por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 305/12 dostępny na : www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestie dotyczące sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego zostały określone w rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. W rozporządzeniu tym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 tego rozporządzenia). Zauważyć w tym miejscu należy, iż obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co nie oznacza, iż obszar ten musi mieć kształt koła oraz, że nie może być wyznaczony w większej odległości niż minimalna wartość wskazana w § 3 ust. 2. Chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 305/12 oraz wyrok NSA z dnia 10 marca 2015r., sygn. akt II OSK 1934/13 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest aby wyznaczony obszar analizowany obejmował pewną urbanistyczną całość. W niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w odległości od około 96m do 225m i nie ulega wątpliwości, że obejmuje swym zakresem obszar osiedla, z którym działka inwestora stanowi urbanistyczną całość. Dla prawidłowego wytyczenia obszaru analizowanego istotne jest ustalenie szerokości frontu działki. Zgodnie z § 2 pkt 5 powoływanego rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zaznaczyć należy, iż przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych ( por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016r., sygn. akt II OSK 2066/14 - dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też jeżeli teren inwestycji obejmuje dwie działki ewidencyjne, to powinny być one traktowane jako pewna całość, a przez szerokość frontu działki należy rozumieć łączną szerokość frontu działek stanowiących teren inwestycji. Ponadto, jak wskazano wyżej, organ mógł wyznaczyć i wyznaczył obszar analizowany obejmujący teren położny dalej niż w odległości trzykrotności szerokości frontu działki zwłaszcza, że wykazał, iż w ten sposób analizie poddano spójny obszar tworzący pewną architektoniczną całość. Obszar ten obejmuje zarówno tereny zabudowy mieszkaniowej, jak i mieszkaniowo-usługowej oraz tylko usługowej. Żaden z analizowanych na tym obszarze obiektów swoimi gabarytami nie jest zbliżony do planowanego przez inwestora. Słusznie organy wskazały, że średnia powierzchnia zabudowy dla budynków usługowych na analizowanym obszarze wynosi 249m2 a średnia szerokość elewacji frontowych takich budynków wynosi: 18m, co w zestawieniu z parametrami planowanego obiektu o powierzchni zabudowy ok. 661m2 i szerokości elewacji frontowej ok.34m powoduje, że obiekt taki pod względem gabarytów architektonicznych w żaden sposób nie nawiązuje do istniejącej na tym terenie zabudowy. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, że inwestor dokonuje jedynie rozbudowy istniejącego już obiektu budowlanego, bowiem organy nie kwestionują faktu istnienia kontynuacji funkcji w zakresie rodzaju prowadzonej przez inwestora działalności, a jedynie kwestionują brak dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów architektonicznych ( gabaryty i forma architektoniczna) wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju. Oczywiście kontynuacja, tych wskaźników pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego), tym niemniej w tym konkretnym przypadku, wobec tak znaczących odstępstw, brak jest możliwości przyjęcia, że mamy doczynienia z kontynuacją funkcji w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu kontynuacji funkcji w tym zakresie, są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa (rozbudowa istniejącej zabudowy) musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu ( por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 428/13 dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również należy, że inwestor w swych zamierzeniach inwestycyjnych może być ograniczany ustalanymi przez organ - w wyniku przeprowadzonej analizy - wymaganiami. Niezasadny jest zatem zarzut niewłaściwego wyznaczenia obszaru analizowanego zarówno co do usytuowania w wyznaczonym obszarze działek inwestora jak i wyznaczenia jego granic. Zwrócić należy uwagę na fakt, że inwestor we wniosku o ustalenia warunków zabudowy wskazał, że obsługa komunikacyjna działek odbywać się będzie zarówno od ulicy [...] jak i ulicy [...], dlatego organ do wyznaczenia obszaru analizowanego mógł przyjąć zarówno front działki, czyli tę część działki, która przylega do drogi, zarówno od strony jednej jak i drugiej ulicy. W tej sytuacji trzykrotność szerokości frontu działki od strony ul. [...] wynosi 96m i taką granicę obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy stanowiącej załącznik do decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa, uznając, że w sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Wyjaśnienia organów w niniejszej sprawie są wyczerpujące, a sporządzona analiza jest kompletna, określając przy tym w sposób szczegółowy cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz.718 z późn. zm.), skargę oddalił.