VII SA/Wa 273/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r. (znak: [...]), którą organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r. (nr [...]) o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania decyzji tego organu z [...] czerwca 2014 r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy tę decyzję. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2014 r. (nr [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Kancelarii [...] Rzeczypospolitej Polskiej w W. pozwolenia na budowę budynku [...] z garażem, łącznikiem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą na nieruchomościach nr ew. [...] i nr [...] (budynek z łącznikiem, przebudowa nawierzchni ulicy [...] oraz zjazdy z drogi publicznej) oraz nr [...] i [...] (infrastruktura techniczna) z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Po rozpoznaniu odwołania [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W., Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy tę decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 16 czerwca 2015 r., VII SA/Wa 1842/14 oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na tę decyzję. Wspólnota Mieszkaniowa pismem z [...] marca 2016 r. zwróciła się do Wojewody o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z [...] czerwca 2014 r. z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podała n. in., że posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, ponieważ jej nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, a bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Wnioskodawczyni podała, że nie można z góry założyć, że skoro inwestycja jest zgodna z przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. Odwołująca się zwróciła uwagę, że inwestor dokonał inwentaryzacji budynku zarządzanego przez Wspólnotę, w celu udokumentowania jego stanu w chwili przystąpienia do robot budowlanych w kontekście ewentualnych przyszłych roszczeń poszczególnych właścicieli mieszkań z powodu usterek czy szkód spowodowanych robotami budowlanymi. Strona dodała, że inwestor zamontował na jej budynku tzw. markery, mające za zadanie informować o ewentualnym zapadaniu się budynku, o rozszerzaniu się pojawiających szczelin czy też jego przechyleniu mogącym się pojawić w trakcie prac związanych z przygotowaniem wykopu pod 2-kondygnacjny parking podziemny pod budynkiem. Wspólnota dodała, że o decyzji dowiedziała się [...] lutego 2016 r., kiedy wykonawca inwestycji przesłał jej drogą elektroniczną decyzję o pozwoleniu na budowę W piśmie z [...] czerwca 2016 r. pełnomocnik inwestora (Kancelarii Sejmu) podniósł, że zarządca nieruchomości ([...]) reprezentujący Wspólnotę Mieszkaniową o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedział się w dniu [...] lutego 2016 r. z treści maila - pisma od generalnego wykonawcy inwestycji ([...] S.A.) informującego o rozpoczęciu robót budowlanych i podmiocie wykonującym inwestycję. W tej sytuacji podanie o wznowienie postępowania z [...] marca 2016 r. zostało złożone z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na to pismo, skarżąca podniosła, że pismo z [...] lutego 2016 r. nie zawiera informacji o decyzji w sposób umożliwiających jej identyfikację. Samo dowiedzenie się o prowadzeniu robót budowlanych nie jest równoznaczne z dowiedzeniem się o istnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2016r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją tego organu z [...] czerwca 2014 r. Organ podał, że Wspólnota dowiedziała się o decyzji [...] lutego 2016 r., ponieważ wcześniejsze pismo wykonawcy robót nie zawierało żadnych konkretnych informacji odnośnie tej decyzji. Następnie, decyzją z [...] października 2016 r. odmówił uchylenia swojej decyzji z [...] czerwca 2014 r. o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji stwierdził, że Wspólnota nie posiada przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją z [...] czerwca 2014 r., a zatem nie została spełniona określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawa wznowienia postępowania. Wnioskodawczyni reprezentuje mieszkańców - właścicieli nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w W., która sąsiaduje z terenem inwestycji (działką ew. nr [...] z obrębu [...]) przez drogę (działkę nr ew. [...]) i jest od niego oddalona o 19 m. Strona we wniosku o wznowienie postępowania nie podała faktów i okoliczności z których wynikałoby, że jej nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji. Według Wojewody, sporne przedsięwzięcie, polegające na budowie budynku [...] z garażem, łącznikiem podziemnym na działkach nr [...] i [...] (budynek z łącznikiem, przebudowa nawierzchni ulicy [...] oraz zjazdy z drogi publicznej) oraz [...] i [...] (infrastruktura techniczna, przebudowa nawierzchni chodników) w świetle § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), 60 ust. 1 (nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) oraz § 13 (przesłanianie) i § 19 (miejsca parkingowe) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w możliwości zagospodarowania działki nr ew. [...]. Projektowany obiekt jest usytuowany w odległości ok. 19 m. od granicy nieruchomości skarżącej. Organ dodał, że wszelkie niedogodności związane z procesem budowlanym nie są źródłem interesu prawnego skarżącej w tym postępowaniu. Wszelkie roboty ziemne wykonywane w sąsiedztwie ich działki nie powodują trwałych ograniczeń w sposobie zagospodarowania tej nieruchomości, nie pozbawiają tej działki dostępu do drogi publicznej. Wspólnota Mieszkaniowa w odwołaniu od tej decyzji zarzuciła organowi I instancji nieuzasadnione przyjęcie, że nieruchomość przy [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Jej zdaniem ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego przedsięwzięcia na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu i nie może ograniczać się jedynie do kwestii zachowania warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W rozpoznawanej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien wziąć pod uwagę nie tylko usytuowanie projektowanego obiektu budowlanego w stosunku do działki sąsiedniej, ale także przeprowadzić szczegółową analizę przewidywanej emisji hałasu i jego przenikania się na teren sąsiedniej nieruchomości. Wojewoda powinien także wziąć pod uwagę, że budowa podziemnego łącznika miedzy planowanym a obecnym budynkiem sejmowym wymaga wcześniejszej przebudowy kolidującej sieci uzbrojenia terenu (wodociągu, sieci ciepłowniczej, gazowej) a w trakcie tych prac mieszkańcy są pozbawieni do poszczególnych mediów a także do parkingów. Odwołująca się dodała, że w związku z trwającymi pracami budowlanymi doszło do zalania betonitem większości piwnic w budynku co spowodowało znaczne szkody. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od tej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta [...], że Wspólnota Mieszkaniowa nie powołała się na naruszenie jej własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego, nie wykazała bowiem, aby sporna inwestycja będzie ograniczała lub utrudniała w jakikolwiek sposób zagospodarowanie jej nieruchomości. W związku z tym nie posiada przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., a zatem nie została spełniona określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawa wznowienia postępowania. Organ podał, że nie ma przeszkód do zagospodarowania nieruchomości nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W szczególności ograniczenie w zagospodarowaniu tej działki nie wynika z przepisów § 12, § 13, § 57 oraz § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących odległości budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną, przesłaniania oraz zapewnienia naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że teren przeznaczony pod inwestycję znajduje się u zbiegu ul. [...], ul. [...] i ul. [...], w obszarze wielofunkcyjnej zabudowy śródmiejskiej. Organ dodał, że podstawą interesu prawnego nie mogą być immisje pośrednie (hałas) i podkreślił, że przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji rodzi określone roszczenia cywilnoprawne lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do zarzutów dotyczących uciążliwości pojawiających się w trakcie budowy, stwierdził, że z natury rzeczy budowa obiektu budowalnego powoduje zwiększony hałas i inne uciążliwości, niemniej jest to stan przejściowy. Z tego samego powodu interesu prawnego skarżącej nie można wywodzić z faktu wykonywanych robot ziemnych, które powodują jak podnosi strona zniszczenie piwnic budynku. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w W. w skardze na tę decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 k.p.a. w zw. z § 13, § 57, § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w konsekwencji naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 28 ust. 3 w z. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła te zarzuty. W szczególności podniosła, że organy nie ustaliły dostatecznie istotnych okoliczności faktycznych sprawy dotyczących oddziaływania inwestycji w tym emisji hałasu i jego przenikania się na teren nieruchomości Wspólnoty przy uwzględnieniu art. 112 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.). Skarżąca podkreśliła, że w rozpoznawanej sprawie organy nie wzięły pod uwagę, że inwestycja obejmuje nie tylko budowę budynku [...] ale także podziemnego łącznika między tym budynkiem a istniejącym obiektem. Wspólnota podkreśliła, że inwestycja obejmuje także przebudowę kolidujących sieci uzbrojenia terenu, co wymagało odkopania fundamentów budynku przy [...]. Skarżąca zwróciła uwagę, że wykonawca inwestycji zlecił [...] wykonanie inwentaryzacji budynku przy [...], ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo z terenem przeznaczonym pod inwestycję. Z pisma w tej sprawie wynika, że celem inwentaryzacji miało być udokumentowanie stanu obiektu budowlanego przed przystąpieniem do robót budowlanych, w kontekście ewentualnych przyszłych roszczeń poszczególnych właścicieli lokali z powodu usterek lub szkód spowodowanych postępem robót budowlanych. Wspólnota powtórzyła, że na jej budynku zostały zamontowane tzw. markery, mające na celu informować o ewentualnym zapadaniu się budynku, rozszerzaniu się pojawiających szczelin czy też jego przechyleniu mogącym się pojawić w trakcie prac mających na celu przygotowanie wykopu pod dwukondygnacyjny parking podziemny zaprojektowany pod budynkiem [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga wniesiona przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]listopada 2016 r. jest uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...], który odmówił uchylenia (po wznowieniu postępowania) swojej decyzji z [...] czerwca 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Kancelarii [...] Rzeczypospolitej Polskiej pozwolenia na budowę budynku [...] z garażem, łącznikiem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą na nieruchomościach nr ew. [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] w W.. Organ stwierdził, że skarżąca nie wykazała żadnych konkretnych okoliczności i norm prawnych, w świetle których należałoby przyjąć istnienie oddziaływania spornej inwestycji na jej nieruchomość. W skardze skarżąca kwestionuje to stanowisko. Jej zdaniem, organy dokonały niedostatecznej oceny okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji nieprawidłowo stwierdziły, że nie przysługiwał jej przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody, w związku z tym nie zaistniała powołana przez nią podstawa wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Według art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, stroną postępowania w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy, przez obszar oddziaływania obiektu, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Z definicji tej wynika, że chodzi o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu, wynikające z tych odrębnych przepisów, do których należą przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, prawa cywilnego w zakresie ochrony własności. Przyjmuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok NSA II OSK 1559/15 i powołane tam orzecznictwo). Przejawami takiego oddziaływania, powodującego ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej są np. wibracje, hałas, zakłócenia elektryczne lub zanieczyszczenie wody, gleby, powierza, pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, dopływu światła dziennego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., II OSK 2511/16). Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko skarżącej, że zgodność planowanej inwestycji z wymaganiami techniczno-budowlanymi nie wyklucza stwierdzenia, że inwestycja powoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostały naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa (wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., II OSK 2619/14, lex nr 2106702). Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać (wyrok WSA w Krakowie z 28 października 2016 r., II SA/Kr 876/16 - LEX nr 2162427). Trzeba zauważyć, że w przeważającej większości przypadków projektowany obiekt budowlany, jak wynika z przedstawionej przez inwestora dokumentacji, nie będzie w żaden sposób oddziaływał na tereny położone w otoczeniu, gdyż obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach działki zainwestowania. Postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę, powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 prawa budowlanego). Wydaje się, że ustalenie jako granicy, który z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 tej ustawy może być stroną postępowania, stanu faktycznego wymagającego wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych, jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1). Stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, podobnie postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony, tak jak by mogła na to wskazywać wykładnia zawężająca art. 3 pkt 20 tej ustawy. Wyznacznikiem jedynym i ostatecznym obszaru oddziaływania obiektu, nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta. Materiały te powinny podlegać szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organu administracji architektoniczno budowlanej, do którego należy wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji tego ustalenie kręgu stron postępowania (por. wyrok NSA z 15 lipca 2016 r., II OSK 2759/14). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważa ponadto, że w rozpoznawanej sprawie organ odmówił skarżącej przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją z [...] czerwca 2014 r., ograniczając się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia, że budynek [...] nie będzie oddziaływał na działkę nr [...] (z uwagi na odległość 19 m.). Organ pominął, że inwestycja obejmuje ponadto nieruchomość nr [...] na której został zaprojektowany łącznik miedzy projektowanym budynkiem [...] a "starą" częścią [...]. Ten łącznik znajduje się bezpośrednio w sąsiedztwie nieruchomości zarządzanej przez skarżącą. Tych okoliczności organ nie rozważył. Organ nie rozważył także jaki wpływ na przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji ma inwentaryzacja przedwykonawcza obiektu budowlanego oraz to, że na tym budynku zostały założone tzw. markery i ograniczył się do stwierdzenia, że niedogodności związane z procesem budowlanym, z natury przejściowe, nie świadczą o jej interesie prawnym w tej sprawie, ale faktycznym. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ odwoławczy nie rozważył dostatecznie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji przedwcześnie przyjął, że skarżąca nie wykazała, że jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 205 § 2 powołanej ustawy.