II OSK 339/17

Dnia 16 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 172/16 w sprawie ze skarg [..] S.A. z siedzibą w W. oraz R. K. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] grudnia 2015 r. nr [..] znak: [..] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 172/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargi [..] S.A. w W. i R. K. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] grudnia 2015r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [..] lipca 2012r., nr [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.].(dalej: PINB) w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał R. K. rozbiórkę nadbudowanej części budynku gospodarczego obejmującej: dach, ściany pierwszego piętra, strop nad parterem, oraz zarządził doraźne zabezpieczenie pozostałej części obiektu poprzez wykonanie prowizorycznego zadaszenia. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi inwestora. W dniu 6 maja 2013 r. do PINB wpłynął wniosek R. K. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [.] lipca 2012r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawca wskazał, że jego pełnomocnik nigdy nie okazał mu decyzji, a tym samym uniemożliwił skuteczne wniesienie odwołania. Wskazał także, że o decyzji dowiedział się dopiero w dniu 25 kwietnia 2013r. Postanowieniem z dnia [..] czerwca 2013r. PINB wznowił postępowanie w omawianej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2013r. działając na podstawie art. 150 § 1 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji. W toku postępowania odwoławczego, [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] decyzją z dnia [..] października 2013r. uchylił w całości ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie PINB decyzją z dnia [..] grudnia 2013r. uchylił własną decyzję z dnia [..] lipca 2012r. oraz orzekł o odmowie rozbiórki nadbudowanej części budynku gospodarczego. Decyzją z dnia [..] lipca 2014 r. organ odwoławczy uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Natomiast prawomocnym wyrokiem z dnia 18 marca 2015r. sygn. akt II SA/Łd 955/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na tę decyzję. PINB prowadząc ponownie przedmiotowe postępowanie decyzją z dnia [.] października 2015r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [..] lipca 2012r. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniósł R. K. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] decyzją z dnia [..] grudnia 2015r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego A.T., który podał swój adres podczas pierwszych oględzin nieruchomości. Mimo, że organ nie doręczył prawidłowo zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wysyłając je na adres skarżącego i pominął pełnomocnika, to już kolejne rozstrzygnięcia doręczane skarżącemu wysyłane były również do jego pełnomocnika. Skarżący natomiast nie poinformował organu I instancji o zmianach adresu, w tym o zmianie adresu na ul. M. i nie poinformował organu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa A.T. Organ wskazał, że wszelkie zaniechania pełnomocnika obciążają bezpośrednio osobę, która udzieliła mu umocowania. Zwrócił również uwagę, iż aktualnie jedynym właścicielem nieruchomości przy ul. P. w [..] jest "[.]. Spółka Akcyjna, co jest następstwem postanowienia Sądu Rejonowego dla [..], II Wydziału Cywilnego z dnia [..] stycznia 2014r., w sprawie o sygn. akt [.], mocą którego nastąpiło przysądzenie prawa własności. Natomiast w momencie wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [..] lipca 2012r. jednym właścicielem przedmiotowej nieruchomości był R.K. Powyższe ustalenia, w ocenie organu odwoławczego przesądzają o posiadaniu przez R.K. statusu strony w postępowaniu wznowieniowym. Na decyzję [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] skargi do sądu administracyjnego złożyli [..] S.A. oraz R. K. W odpowiedzi na wniesione skargi [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie skarg. Postanowieniem z dnia [..] października 2016 r. wydanym na rozprawie orzeczono o połączeniu do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw ze skarg R. K. i [..] S.A. Uczestnik postępowania B. K. wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargi wskazał, że jest związany stanowiskiem zawartym w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 18 marca 2015r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 955/14, w którym przesądzono, że oboje skarżący posiadają legitymację procesową w niniejszej sprawie oraz, że skarżący R. K. działał w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika i nie powiadomił organu I instancji o zmianie adresu na ul. M., jak również o wypowiedzeniu pełnomocnictwa. Sąd zwrócił również uwagę, że w aktach sprawy brak jest pisma skarżącego z dnia 15 lipca 2011 r., które rzekomo złożone zostało w organie odwoławczym, a którego treść miałaby wskazywać na "sprostowanie" stanowiska pełnomocnika w zakresie adresu dla doręczeń, czy też "cofnięcie" udzielonego pełnomocnictwa. Jedynie ze znajdującego się na k. 296 I tomu akt administracyjnych zawiadomienia [.]. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.].z dnia 12 sierpnia 2011 r. wynika, iż w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.]. z dnia [.]. września 2010, w którym R. K. był wnioskodawcą, jako adres zamieszkania wskazał ul. M. Na karcie 295 tychże akt znajduje się natomiast pismo R. K. z dnia 15 czerwca 2011r., wskazujące jego adres zamieszkania przy ul. G.. W żadnej mierze wspomnianego pisma nie można traktować jako "prostujące" stanowisko pełnomocnika w zakresie adresu dla doręczeń, tym bardziej jako "cofnięcie" pełnomocnictwa dla A. T. Odnosząc się natomiast w tym kontekście do zarzutu skargi, iż prowadzone w 2012r. postępowanie było postępowaniem "nowym", w którym skarżący działał osobiście Sąd wskazał, iż przedmiotowe postępowanie i potrzeba jego prowadzenia, było następstwem wyeliminowania wcześniej wydanych przez organ I instancji rozstrzygnięć, dotyczących prowadzonej przez skarżącego inwestycji. Sąd zwrócił również uwagę, że zakres pełnomocnictwa udzielonego A. T. obejmował reprezentowanie skarżącego R. K. "w sprawach związanych z prawidłowością zabudowy nieruchomości (...)", nie identyfikując ich w sposób szczegółowy. Z tej przyczyny, jak trafnie przyjęto w motywach zaskarżonej decyzji, wskazywana przez skarżącego R. K. podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie istnieje. Skarżący nie został bowiem bez swej winy pozbawiony udziału w postępowaniu, przez co nie może skutecznie domagać się wzruszenia decyzji posiadającej walor ostatecznej. Wszelkie zatem zarzuty dotyczące jej merytorycznej wadliwości, pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż dopiero ziszczenie się przesłanki wznowieniowej, otwierałoby drogę do przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego R.K. zaskarżając w całości powyższy wyrok zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 9 i art. 61 § 4 k.p.a., poprzez uznanie, że R.K. nie był pozbawiony możliwości brania udziału w postępowaniu, do którego odnosił się wniosek o wznowienie postępowania i przyjęcie, że wszczęte postępowanie w dniu 12 maja 2010r. jest kontynuacją postępowania, które zakończyło się unieważnieniem wydanych decyzji m.in. decyzji WINB z dnia [.] lutego.2012 r., a co za tym idzie, kierowanie w nowo wszczętym postępowaniu decyzji i zawiadomień na adres pełnomocnika występującego w innym postępowaniu, mimo informacji skarżącego o przesyłaniu korespondencji na jego adres i w związku z powyższym przyjęcie, że wobec braku przesłanki wznowieniowej organ administracyjny nie miał podstaw do uchylenia własnej decyzji o rozbiórce, 2. naruszenie przepisów postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych w odwołaniach zaskarżanych decyzji co do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. tj. do zarzutu nieuprawnionego powoływania się w decyzji [..] na postanowienie nr [..] z dnia [..] września 2010 r., które stanowiło podstawę wydania decyzji o rozbiórce nr [..], której to decyzji stwierdzono nieważność, co stanowiło istotny wpływ na wynik sprawy. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Pismem procesowym z dnia 1 lutego 2017 r. uczestnik postępowania [..] S.A. poparł skargę kasacyjną oraz zawarte w niej wnioski. Pismem procesowym z dnia 10 grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zawiadomił tut. Sąd o zmianie właściciela nieruchomości, na której posadowiony był budynek oraz o całkowitym rozebraniu budynku, co w jego ocenie czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Oceniając z kolei zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że nie posiadają one usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie wskazać należy, że przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, stąd zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Stąd chybiony jest podnoszony w piśmie procesowym skarżącego kasacyjnie argument o bezprzedmiotowości postępowania, wobec całkowitej rozbiórki obiektu. Wykonanie nakazu rozbiórki mogłoby mieć znaczenie w postępowaniu mającym na celu egzekucję tego obowiązku, natomiast nie ma żadnego znaczenia w postępowaniu wznowieniowym. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zwrócić należy uwagę, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zarzuty skargi kasacyjnej powinny być skierowane przeciwko skarżonemu wyrokowi, a nie decyzji administracyjnej i wskazywać przepisy, które miały zastosowanie w postępowaniu sądowym, bowiem powołanych przepisów postępowania administracyjnego Sąd Wojewódzki nie stosował, a jedynie oceniał prawidłowość ich stosowania przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Rację ma Sąd Wojewódzki, że kwestia wejścia do obrotu prawnego decyzji nakazującej częściową rozbiórkę obiektu, a w konsekwencji również uznanie, że skarżący był prawidłowo zawiadomiony o jej wydaniu, poprzez doręczenie decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, zostało przesądzone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 marca 2015r. sygn. akt II SA/Łd 955/14, który to wyrok zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. wiązał nie tylko ograny ale i sąd rozpoznający sprawę, w tym również Naczelny Sąd Administracyjny. Należy przy tym wskazać, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w powołanym przepisie, zostały sformułowane w uzasadnieniu tego orzeczenia. W tym więc zakresie uzasadnienie wykazuje moc wiążącą. Wprawdzie w jego treści Sąd posłużył się niezręcznym określeniem "wydaje się", to jednak dalsza analiza treści tego akapitu uzasadnienia jednoznacznie wskazuje, że ocenił jako prawidłowe doręczenie decyzji pełnomocnikowi skarżącego przyjmując, że skarżący nie zawiadomił organu prowadzącego postępowanie zarówno o zmianie adresu, jaki i wypowiedzeniu pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela tę ocenę, dodatkowo wskazując, że w aktach postępowania brak jest pism na które powołuje się skarżący kasacyjnie, a z kolei z treści pism które się znajdują w aktach, nie sposób wyprowadzić takie wnioski jak sugeruje skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Należy również zwrócić uwagę, że udzielone przez skarżącego pełnomocnictwo miało charakter ogólny i wskazywało, że jest udzielone "w sprawach związanych z prawidłowością zabudowy", a nie konkretnie postępowania w sprawie nadbudowy, rozbudowy, czy odbudowy jak twierdzi skarżący kasacyjnie. Z wykładni art. 40 § 1 k.p.a. wynika, że w sytuacji ustanowienia pełnomocnika, decyzje należy ze skutkiem dla mandanta (samego skarżącego) kierować do jego pełnomocnika, co organ też w sprawie uczynił. Ponadto wszystkie kwestie związane zarówno z nadbudową, rozbudową oraz odbudową na skutek decyzji organu II instancji zostały rozpoznane łącznie w ramach jednego postępowania, jednej sprawy. Granice tej sprawy tworzyła tożsamość pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej. Nie można również zgodzić się z wyrażonym w skardze kasacyjnej poglądem, że organ powinien był dokonać wykładni treści pisma wniesionego przez stronę, zwracając się do niej o wyjaśnienie motywów zawartego w nim oświadczenia. Na organie, wbrew temu co twierdzi skarżący, nie spoczywał obowiązek interpretacji pism stron postępowania, jeżeli miałby wątpliwości powinien zwrócić się do strony o ich wyjaśnienie. Jednak w tym przypadku treść pisma nie budziła wątpliwości i na pewno nie wynikało z niego, że skarżący wypowiedział dotychczasowe pełnomocnictwo. Z kolei motywy, którymi kierował się skarżący kasacyjnie zawierając określone oświadczenie w piśmie, pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie podlegały ocenie organu. W tej sytuacji jako prawidłowe należało uznać wysłanie odpisu decyzji nakazującej częściową rozbiórkę na ręce pełnomocnika skarżącego, wobec udzielenia pełnomocnictwa do spraw związanych z prawidłowością zabudowy. W konsekwencji zasadne było również uznanie, że skarżący był prawidłowo reprezentowany w toku postępowania, co skutkowało brakiem podstaw do przyjęcia, że bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.). Jako nietrafny należało również uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego naruszenia skarżący upatruje w bezpodstawnym powoływaniu się przez organy na postanowienie PINB w [.]. z dnia [..] września 2011r. nr [..] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, które w ocenie skarżącego zostało wyeliminowane z obrotu prawnego wraz z decyzją z dnia [..] kwietnia 2011r. nr [..] nakazującą rozbiórkę. Wbrew temu co twierdzi skarżący postanowienie PINB nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedłożenia określonych dokumentów było wówczas niezaskarżalne i posiadało odrębny byt prawny w stosunku do decyzji nakazującej rozbiórkę. Zastosowanie takiego rozwiązania przez ustawodawcę wynikało z faktu, że w przypadku gdy właściwy organ nadzoru budowlanego uznał, że nie ma podstaw do wydania tego postanowienia, musiał wydać decyzję o nakazie rozbiórki, od której oczywiście stronie przysługiwało odwołanie. Wydanie natomiast przedmiotowego postanowienia nie przesądzało o żadnych uprawnieniach strony, ani o dalszym biegu postępowania legalizacyjnego, a powodowało jedynie jego kontynuowanie. W trakcie tego postępowania wydawane były kolejne orzeczenia administracyjne od których przysługiwały skarżącemu kasacyjnie właściwe środki odwoławcze. Stąd rację ma Sąd Wojewódzki, że wyeliminowanie wydanych uprzednio rozstrzygnięć ostatecznych pozwalało na prowadzenie postępowania w stosunku do tego samego przedmiotu i określało jego ramy, a powoływanie się przez organy na treść kwestionowanego postanowienia nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania. Niezależnie od powyższego wskazać również należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach podnoszenia tego zarzutu nie można skutecznie podważać prawidłowości merytorycznego stanowiska Sądu Wojewódzkiego. Okoliczność, że stanowisko zajęte w uzasadnieniu wyroku jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd Wojewódzki rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.