II OSK 3606/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. L.-Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1242/18 w sprawie ze skargi A N.-L. i W. L.-Ch. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1242/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji), działając w sprawie ze skargi A. N.-L. i W. L.-Ch. (dalej wnioskodawcy albo skarżący) oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO albo Kolegium) z [...] kwietnia 2018 r., [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym: Podaniem z 8 września 2014 r. wnioskodawcy zwrócili się do Urzędu m. st. Warszawy o wydanie tytułu wykonawczego i wszczęcie egzekucji administracyjnej w sprawie rozbiórki warsztatu rzemieślniczego położonego przy ul. [...] w [...]. Decyzja o pozwoleniu na budowę warsztatu rzemieślniczego z [...] marca 1977 r., znak [...], została wydana przez Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej pod warunkiem że "należy przerwać użytkowanie i rozebrać budynek po dniu 31 grudnia 1985 r., na każde żądanie władz budowlanych bez prawa odszkodowania". A.B. (dalej zwana inwestorem), obecna właścicielka nieruchomości przy ul. [...], złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. pozwolenia na budowę w części dotyczącej jego czasowości. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z [...] stycznia 2011 r., nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji w części dotyczącej jej czasowości. Następnie wnioskodawca podaniem z 5 lipca 2011 r. zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody z [...] stycznia 2011 r. Wojewoda decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...] stwierdził, że decyzja z [...] stycznia 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. Od ww. decyzji odwołanie wnieśli wnioskodawcy. Główny Inspektor Nadzoru Budowanego (dalej GINB) decyzją z [...] maja 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] stycznia 2011 r. W wyniku skargi wnioskodawcy WSA wyrokiem z 16 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1687/12, uchylił decyzję GINB z [...] maja 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody z [...] stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 388/13, oddalił skargę kasacyjną inwestora. Po rozpatrzeniu podania wnioskodawców z 5 września 2014 r. Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z [...] września 2014 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania o wydanie tytułu wykonawczego i wszczęcia egzekucji administracyjnej w sprawie rozbiórki warsztatu rzemieślniczego położonego przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. SKO działając na podstawie art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 23 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm., dalej u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawców utrzymał w mocy postanowienie z 23 września 2014 r. W części wstępnej uzasadnienia SKO odwołało się do regulacji art. 5 § 1 i 2 u.p.e.a. wskazując, że z tego przepisu nie wynika, aby wnioskodawcy byli uprawnieni do żądania w drodze egzekucji administracyjnej rozbiórki warsztatu rzemieślniczego położonego. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby istniał obowiązek rozbiórki tego budynku. W ocenie SKO postanowienie z [...] września 2014 r. jest prawidłowe i odpowiada przepisom prawa. Wnioskodawcy wnieśli skargę na postanowienie SKO z [...] kwietnia 2018 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Skarżący w piśmie z 11 kwietnia 2018 r. odnieśli się do wniesionej przez organ odpowiedzi na skargę, kwestionując przy tym stanowisko SKO w [...]. Pismem z 19 czerwca 2018 r. skarżący uzupełnili wniesioną skargę. Zdaniem WSA, SKO trafnie wskazało, że z art. 5 u.p.e.a. nie wynika, aby wnioskodawcy byli uprawnieni do żądania w drodze egzekucji administracyjnej rozbiórki warsztatu rzemieślniczego. Działania wierzyciela w rozumieniu u.p.e.a. mają na celu realizację interesu ogólnego, a nie jednostkowego interesu wierzyciela. Instytucja wierzyciela w u.p.e.a. ma charakter procesowy. Inne podmioty zainteresowane wykonaniem obowiązku mogą tylko w wyjątkowych sytuacjach wstąpić w miejsce wierzyciela – organu lub instytucji – w przypadku jego bezczynności lub niemożności ustalenia, jaki organ lub instytucja powinny wystąpić w danej sprawie jako wierzyciel. Żadna z takich sytuacji nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. WSA zauważył też, że Kolegium słusznie wskazało, że obowiązek rozbiórki budynku, nie został jednoznacznie ustalony. Prawomocnym wyrokiem WSA z 16 listopada 2012 r., VII SA/Wa 1687/12, uchylone zostały: decyzja Wojewody z [...] marca 2012 r. wydana po wznowieniu postępowania, stwierdzająca wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Wojewody z [...] stycznia 2011 r. (stwierdzającej nieważność ww. decyzji z 19 marca 1977 r. w części dotyczącej czasowości) i odmawiająca jej uchylenia z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej oraz utrzymująca ją w mocy decyzja GINB z [...] maja 2012 r. Nadal więc funkcjonuje w obrocie prawnym w całości sporna decyzja z [...] marca 1977 r., a sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji. W skardze kasacyjnej W. L.-C. (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok z 16 stycznia 2019 r. w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu skarżonego postanowienia SKO, mimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie, w tym nie wyjaśniono czy istnieje obowiązek rozbiórki warsztatu rzemieślniczego położonego przy ul. [...] w [...], 2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast na uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu skarżonego postanowienia SKO w sytuacji, kiedy organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że wnioskodawcy nie byli uprawnieni, żeby w trybie wskazanego przepisu żądać w drodze egzekucji administracyjnej rozbiórki warsztatu rzemieślniczego położonego przy ul. [...] w [...]. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej według norm przepisanych nieopłaconych w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw kasacyjnych, nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyczerpująco wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne przyjęte przez WSA. W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że skarżący kasacyjnie razem ze skarżącą A.N.-L. zwrócił się do Prezydenta m.st. Warszawy o wydanie tytułu wykonawczego oraz wszczęcie egzekucji administracyjnej w sprawie rozbiórki warsztatu rzemieślniczego położonego przy ul. [...] w [...]. Do zainicjowania tego postępowania w ogóle nie doszło, ponieważ Prezydent działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił jego wszczęcia. Rozstrzygnięcie to zostało w sposób zgodny z prawem utrzymane w mocy przez SKO, znajdując swoje potwierdzenie w wyroku WSA oddalającym skargę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA celnie zauważył, że instytucja wierzyciela w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym ma charakter procesowy. W postępowaniu tym rolę wierzyciela pełni organ administracji publicznej, który podjął rozstrzygnięcie w I instancji albo który jest bezpośrednio zainteresowany realizacją obowiązku. Uzasadnieniem dla przyjęcia przez ustawodawcę takiego mechanizmu jest przede wszystkim publicznoprawny charakter obowiązków dochodzonych w ramach egzekucji administracyjnej. Od wielu już lat powtarzany jest w doktrynie pogląd, zgodnie z którym administracja publiczna wyposażona została w uprawnienie do nałożenia na obywatela obowiązku, a następnie jego przymusowej realizacji (Z. Leoński, Wykonanie aktu administracyjnego. Węzłowe problemy administracyjnego postępowania egzekucyjnego w: red. J. Posłuszny, Aktualne problemy administracji i prawa administracyjnego, Przemyśl-Rzeszów 2003, s. 7-8). Wszystko to nie oznacza, że po stronie organów państwa istnieje zupełna dowolność w sposobie doprowadzenia do wykonania obowiązków publicznoprawnych. Wprost przeciwnie, na organach administracji publicznej spoczywa prawny obowiązek ich realizacji, wynikający z art. 6 § 1 u.p.e.a. i znajdujący swoje potwierdzenie w prawie do wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela, o której stanowi art. 6 § 1a u.p.e.a. W rozpoznawanej sprawie taki obowiązek nie powstał, a wobec tego żaden z organów administracji publicznej, w tym Prezydent m.st. Warszawy, nie był zobligowany do zainicjowania administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Odmiennie, aniżeli zostało to wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z wskazanych decyzji Wojewody z [...] stycznia 2017 r. i GINB z [...] stycznia 2018 r. nie wynika obowiązek rozbiórki warsztatu rzemieślniczego położonego przy ul. [...] w [...]. Sam skarżący kasacyjnie przyznał, że "kwestia dotycząca ważności zapisu o czasowości w decyzji z [...] marca 1977 r. została prawomocnie rozstrzygnięta w ten sposób, że organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji". Z tego względu wymienione w pierwszej podstawie kasacyjnej przepisy dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu dowodowym nie zostały pogwałcone ani przez organy obu instancji, ani przez WSA w ramach kontroli postanowienia z [...] kwietnia 2018 r. Raz jeszcze trzeba bowiem powtórzyć, że w aktualnym stanie prawnym nie istnieje obowiązek rozbiórki wskazanego powyżej warsztatu rzemieślniczego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w tym miejscu podkreśla, że gdyby nawet obowiązek taki istniał, skarga kasacyjna i tak nie zasługiwałaby na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie błędnie interpretuje bowiem art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., z którego w żadnym wypadku nie wynika, jakoby osoba prywatna mogła wstąpić w uprawnienia wierzyciela domagając się wydania tytułu wykonawczego i wszczęcia egzekucji w zastępstwie organu administracji publicznej. Taki tok rozumowania prowadziłby do zanegowania roli wierzyciela w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, skoro jego publicznoprawna natura mogłaby w nieskomplikowany sposób zostać przemianowana na naturę prywatnoprawną. Podmiot prywatny może wcielić się w rolę wierzyciela jedynie wówczas, gdy nie ma żadnego podmiotu publicznego władnego do jego realizacji bądź też gdy został do wypełnienia tej roli powołany przez ustawodawcę, a nie w sytuacji, gdy osobie prywatnej wydaje się, że podmiot publiczny powinien dane działanie podjąć, ale tego nie czyni. Przekazanie uprawnień wierzyciela osobie prywatnej byłoby o tyle dla niej samej niekorzystne, o ile tak samo jak podmiot publiczny nie miałaby ona swobody ani w podejmowaniu decyzji co do zasadności wszczęcia egzekucji, ani inicjowania czynności w ramach toczącego się postępowania egzekucyjnego (W. Piątek, A. Skoczylas, Czy wierzycielem w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym może zostać podmiot prawa prywatnego?, Samorząd Terytorialny 2018, z. 3, s. 15). Powinno ono każdorazowo stanowić konsekwencję powierzenia podmiotowi prywatnemu uprawnień publicznoprawnych do rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej, czego następstwem byłoby wykonanie powstałego w jej ramach obowiązku. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie z całą pewnością nie zaistniała. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.