III OSK 1321/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2460/18 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odroczenia terminu płatności części opłat podwyższonych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. z siedzibą w W. (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 19 lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy odroczenia terminu płatności części opłat podwyższonych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 29 maja 2018 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego odmówił spółce odroczenia do 31 marca 2022 r. terminu płatności części opłat podwyższonych w wysokości 545 707,94 zł, w jakiej przewyższa ona kwotę opłaty, którą ponosiłby podmiot w przypadku posiadania pozwolenia lub innej decyzji. Decyzja dotyczy opłaty za korzystanie ze środowiska w zakresie odprowadzania ścieków deszczowych i roztopowych wylotami kanalizacji deszczowej do [...] bez pozwolenia wodnoprawnego za 2017 r. w związku z realizacją przedsięwzięcia "Uregulowanie stanu formalno-prawnego wylotów kanałów deszczowych odprowadzających wody opadowe i roztopowe do [...]". Od powyższej decyzji odwołanie złożyła spółka. Decyzją z 19 lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z 29 maja 2018 r W uzasadnieniu organ wskazał, że spółka ponosi podwyższone opłaty za korzystanie ze środowiska w związku odprowadzaniem w 2017 r. wód deszczowych i roztopowych do [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego przez dziewięć wylotów kanalizacji deszczowej. Spółka we własnym zakresie obliczyła i uiściła opłatę podwyższoną. Pismem z dnia 29 marca 2018 r. spółka wniosła do Marszałka Województwa Mazowieckiego o odroczenie do 31 marca 2022 r. terminu płatności opłat podwyższonych w wysokości 545 707,94 zł. W ocenie organu odwoławczego, zasadnicze znaczenie miało ustalenie czy spółka realizuje terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Z treści wniosku wynika, że spółka planuje uregulować stan formalno-prawny wylotów kanałów deszczowych odprowadzających wody opadowe i roztopowe do [...] do 31 marca 2022 r. zgodnie z załączonym do akt harmonogramem realizacji przedsięwzięcia. Z harmonogramu wynika, że realizacja robót budowlanych związanych z przedsięwzięciem ma nastąpić dopiero w połowie 2021 r. Obecnie spółka jest na etapie uzyskiwania niezbędnej dokumentacji, w tym opracowywania wniosków o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Z harmonogramu wynika, że uzyskanie pozwoleń wodnoprawnych przewidziano na połowę 2019 r. W ocenie organu, nie można zatem uznać, że obecnie spółka realizuje przedsięwzięcie w rozumieniu art. 317 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm. – dalej: p.o.ś.). Przedsięwzięcie jest w fazie "planowo-projektowej" i nie można stwierdzić na tym etapie, że będzie mogło zlikwidować przyczynę naliczenia opłat podwyższonych. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że podmiot ubiegający się o odroczenie terminu płatności opłaty za korzystanie ze środowiska powinien złożyć wniosek o zastosowanie ulgi z art. 317 ust. 1 p.o.ś., gdy opisane we wniosku przedsięwzięcie jest już w fazie realizacji (tj. działania na podstawie decyzji określającej przewidywalny zakres ochrony, zabezpieczenia), a nie planowania (ewentualnego zdarzenia przyszłego i niepewnego). Dopiero bowiem po uzyskaniu stosownej decyzji wnioskodawca jest w stanie wykazać, że realizowane przedsięwzięcie spowoduje (zagwarantuje) usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska. W tej sprawie przedsięwzięcie jest dopiero w fazie planowania. Spółka wskazała, że jej działanie polega na realizacji harmonogramu realizowanego przedsięwzięcia, jednak, w ocenie Sądu I instancji, nie można tego uznać za przedsięwzięcie w rozumieniu art. 317 p.o.ś., pozwalające na odroczenie ponoszenia opłaty podwyższonej. Podstawę uwzględnienia wniosku o odroczenie mogą stanowić tylko te przedsięwzięcia, których realizacja zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia opłat podwyższonych lub kar pieniężnych. Z harmonogramu realizacji przedsięwzięcia wynika, że procedura uzyskiwania pozwoleń na budowę, wydanie decyzji, odbiory dokumentacji projektowo-kosztorysowej jest przewidziane dopiero na I połowę 2020 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 317 ust. 1 i art. 318 p.o.ś. i niezastosowanie a w konsekwencji nieuzasadnioną odmowę odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej objętej wnioskiem. Wniosek został złożony do właściwego organu i w ustawowym terminie, a także spełnia wszystkie przewidziane prawem wymogi formalne, a przedsięwzięcie objęte wnioskiem zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska i jest realizowane w terminach ustalonych w harmonogramie. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) przez uznanie, że w tej sprawie nie ma zastosowania zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. W ocenie spółki, pomimo wątpliwości co do treści normy prawnej z art. 317 ust. 1 p.o.ś., z której treści nie wynika, co należy rozumieć pod pojęciem "przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat oraz czasu rozpoczęcia jego realizacji", wątpliwości te nie zostały rozstrzygnięte na korzyść spółki. Po drugie, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. przez dopuszczenie do naruszenia zasady zaufania obywateli do władzy publicznej. Polegało to na przyjęciu stanowiska organu, że przedsięwzięcie nie jest w fazie realizacji w rozumieniu art. 317 p.o.ś. Po trzecie, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie spółki, organ zaniechał podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, należyte zebranie materiału dowodowego oraz nie dostrzegł, że materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony o informacje niezbędne do ustalenia etapu realizacji przedsięwzięcia, jego skali i gwarancji usunięcia przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma wykładnia art. 317 ust. 1 p.o.ś., zgodnie z którym termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej odracza się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Spór do jakiego doszło w tej sprawie dotyczy w istocie ustalenia znaczenia użytego w tym przepisie pojęcia "realizuje [...] przedsięwzięcie". W ocenie Sądu I instancji, który podzielił w tym zakresie stanowisko organu, chodzi tutaj o "wykonawczy" etap realizacji przedsięwzięcia, a zatem o etap, w którym stan formalno-prawny został już uregulowany. Natomiast w ocenie spółki, chodzi tu również o etap planowania przedsięwzięcia, a zatem również o prace poprzedzające wydanie stosowanych decyzji administracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno językowa, jak i systemowa wykładnia art. 317 ust. 1 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że to stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Pojęcie przedsięwzięcie jest zdefiniowane w polskim systemie prawa ochrony środowiska. Zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa), przedsięwzięcie to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Z kolei "realizacja" to zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego, wprowadzenie czegoś w życie, zastosowanie w praktyce. Oznacza to, że realizacja przedsięwzięcia to wprowadzenie w życie zamierzenia budowlanego lub innej ingerencji w środowisko. Z kolei zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Przedstawiona wyżej wykładnia językowa, jak również wykładnia powołanego przepisu art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej prowadzi do wniosku, że ustawodawca posługując się pojęciem realizacji przedsięwzięcia odnosi się do wykonywania przedsięwzięcia na podstawie uregulowanego stanu formalno-prawnego. Decyzja środowiskowa określa uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, zatem realizacja następuje po wydaniu tej decyzji. Przykładowo, zgodnie z art. 75 ust. 1 p.o.ś., kompensacja przyrodnicza w trakcie prac budowlanych oznacza, że inwestor realizujący przedsięwzięcie jest zobowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych. Natomiast zgodnie z art. 144 ust. 3c p.o.ś., który reguluje zasady eksploatacji instalacji, wskazano, że w razie realizacji nowych przedsięwzięć na terenie zakładu, dla którego utworzono obszar ograniczonego użytkowania, o którym mowa w art. 135 ust. 6 p.o.ś., przewidywane oddziaływanie na środowisko w zakresie emitowania hałasu do środowiska ocenia się z uwzględnieniem istniejącego obszaru ograniczonego użytkowania. Zarówno w art. 75 ust. 1, jak i w art. 144 ust. 3c p.o.ś. ustawodawca w sposób jednoznaczny odnosi się do fazy "wykonawczej", a nie "projektowej". Stąd też prawidłowa wykładnia art. 317 ust. 1 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że realizacja przedsięwzięcia to etap, w którym to przedsięwzięcie jest już wykonywane, a nie dopiero planowane. Należy bowiem przyjąć, że zgodnie z regułami wykładni racjonalny ustawodawca posługuje się pojęciami prawnymi w sposób świadomy i konsekwentny, nadając im tożsame znaczenie w ramach danej gałęzi prawa. Opłaty podwyższone za korzystanie ze środowiska stanowią realizację zasady "zanieczyszczający płaci" wyrażonej również w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 47) oraz innych aktach prawa unijnego obejmujących szeroko rozumiane prawo ochrony środowiska, przykładowo w dyrektywie Parlamentu i Rady 2004/35/WE z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz.Urz. UE L 143 z 2004 r., s. 56), a także dyrektywie Parlamentu i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów (Dz.Urz. EU L 312 z 2008 r., s. 3). Ponadto powyższa zasada została uwzględniona w art. 86 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie, jak i w art. 7 ust. 1 p.o.ś. Powyższe oznacza, że wyjątki od tej zasady (a tego rodzaju wyjątkiem jest możliwość odroczenia opłat podwyższonych), powinny być interpretowane ściśle. Nie jest zatem możliwe odroczenie płatności opłat podwyższonych, jeżeli korzystający ze środowiska jedynie planuje przedsięwzięcie, a nie je realizuje. Nie negując oczywiście, że spółka zaangażowała znaczne środki w planowanie tego przedsięwzięcia, należy mieć na uwadze, że jego realizacja jest nadal przyszła i niepewna, ponieważ tylko na podstawie zaawansowania prac projektowych nie sposób ocenić, czy w ogóle dojdzie do wydania korzystnej dla spółki decyzji, w tym przypadku pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji nie można ocenić na obecnym etapie czy wykonanie przedsięwzięcia zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Tego rodzaju ocena możliwa jest dopiero na etapie realizacji przedsięwzięcia, a więc jego wykonywania na podstawie uregulowanego stanu formalno-prawnego. Z tych względów zasadniczy w tej sprawie zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 317 ust. 1 p.o.ś. nie zasługiwał na uwzględnienie. Pozostałe zarzuty kasacyjne również nie zasługiwały na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 318 p.o.ś. został błędnie sformułowany, ponieważ przepis ten dzieli się na dziewięć jednostek redakcyjnych (ustępów) oraz dodatkowo na punkty. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i na jej autorach ciąży obowiązek precyzyjnego wskazania przepisów, których dotyczą zarzuty kasacyjne. Zarzut podnoszący naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ w świetle powyższych rozważań wykładnia art. 317 ust. 1 p.o.ś. nie budzi wątpliwości. Z kolei zarzutem naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. nie można kwestionować niekorzystnej dla siebie oceny wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto zarzut podnoszący naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku, ponieważ stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, a spór dotyczył w istocie wykładni art. 317 ust. 1 p.o.ś. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że prowadzenie postępowania przez organ w zakresie zaawansowania prac projektowych było zbędne. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał powiązany z zarzutami naruszenia przepisów procesowych zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.