IV SA/Wa 2460/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] w [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odroczenia terminu płatności części opłat podwyższonych oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...], decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] z [...] maja 2018 r. odmawiającą odroczenia terminu płatności części opłat podwyższonych w wysokości 545 707,94 zł. w jakiej przewyższa ona kwotę opłaty, którą ponosiłby podmiot w przypadku posiadania pozwolenia lub innej decyzji, należną za korzystanie ze środowiska w zakresie odprowadzania ścieków deszczowych i roztopowych wylotami kanalizacji deszczowej do [...] bez pozwolenia wodnoprawnego za okres 2017 r. w związku z realizacją przedsięwzięcia: "Uregulowanie stanu formalno - prawnego wylotów kanałów deszczowych odprowadzających wody opadowe i roztopowe do [...]" do 31 marca 2022 r. według harmonogramu stanowiącego załącznik Nr 1 do skarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Marszałek Województwa [...] decyzją nr [...] z [...] maja 2018 r. odmówił odroczenia terminu płatności opłaty za korzystanie ze środowiska. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lipca 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] ponosi podwyższone opłaty za korzystanie ze środowiska w związku odprowadzaniem w 2017 r. wód deszczowych i roztopowych do [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego przez dziewięć wylotów kanalizacji deszczowej. Organ stwierdził, iż Przedsiębiorstwo we własnym zakresie obliczyło i uiściło opłatę podwyższoną na konto Urzędu Marszałkowskiego. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Przedsiębiorstwo zwróciło się o do Marszałka Województwa [...] o odroczenie do dnia 31 marca 2022 r. terminu płatności opłat podwyższonych w wysokości 545 707,94 zł za korzystanie ze środowiska w zakresie odprowadzania ścieków deszczowych i roztopowych do [...] w 2017 r. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego przez dziewięć wylotów kanalizacji deszczowej. Do wniosku załączono m. in. harmonogram realizacji przedsięwzięcia pn. Uregulowanie stanu formalno - prawnego wylotów kanałów deszczowych odprowadzających wody opadowe i roztopowe do [...] z podziałem na etapy z terminem realizacji nie dłuższym niż 6 miesięcy, umowę z [...] Sp. z o.o. na "Opracowanie koncepcji oraz dokumentacji projektowo-kosztorysowej na przebudowę wylotów kanałów deszczowych odprowadzających wody opadowe i roztopowe do [...] w W., pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. w sprawie warunków technicznych odprowadzania istniejącymi wylotami kanalizacyjnymi wód upadowych i roztopowych wstępną wersję koncepcji przebudowy 9 wylotów kanałów deszczowych oraz protokół zdawczo-odbiorczy dokumentacji projektowo-kosztorysowej koncepcji na przebudowę 9 kanałów deszczowych odprowadzających wody opadowe i roztopowe do [...]w W.. W świetle powyższych okoliczności organ stwierdził, iż wniosek o odroczenie terminu płatności podwyższonej opłaty został złożony przez podmiot uprawniony (korzystający ze środowiska) oraz z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 318 ust. 2 ustawy. Kluczowe w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, czy Przedsiębiorstwo realizuje terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Organ dokonując oceny spełnienia przez Przedsiębiorstwo ww. warunku wskazał, iż z treści wniosku z marca 2018 r. wynika, że Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] planuje uregulować stan formalno - prawny wylotów kanałów deszczowych odprowadzających wody opadowe i roztopowe do [...] do dnia 31 marca 2022 r. zgodnie z załączonym do akt harmonogramem realizacji przedsięwzięcia. Z powyższego harmonogramu wynika, że realizacja robót budowlanych związanych z ww. przedsięwzięciem ma nastąpić dopiero w połowie 2021 r. Obecnie Przedsiębiorstwo jest na etapie uzyskiwania niezbędnej dokumentacji, w tym opracowywania wniosków o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z harmonogramu wynika przy tym, iż uzyskanie pozwoleń wodnoprawnych przewidziano na połowę 2019 r. Zatem nie można było uznać, aby obecnie Przedsiębiorstwo realizowało przedsięwzięcie w rozumieniu powołanego art. 317 ust. 1 ustawy. Przedsięwzięcie jest w fazie planowo-projektowej i nie można stwierdzić na tym etapie jego zaawansowania, aby mogło likwidować przyczynę naliczenia opłat podwyższonych, których przyczyną było odprowadzanie w 2017 r. wód opadowych i roztopowych do [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego dziewięcioma wylotami kanalizacji deszczowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2018 r. wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...]. Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 317 ust. 1 i art. 318 ustawy poprzez jego niezastosowanie i nieuzasadnioną odmowę odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej objętej wnioskiem Skarżącej pomimo, iż wniosek został złożony do właściwego organu i w ustawowym terminie, a także spełnia wszystkie Ustawą przewidziane wymogi formalne, a przedsięwzięcie objęte wnioskiem zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska i jest realizowane w terminach ustalonych w harmonogramie, 2) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 318 ust. 3 w zw. z art. 317 ustawy poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów w wyniku błędnego przyjęcia, że złożony przez Skarżącego harmonogram nie świadczy o realizacji przedsięwzięcia a zatem nie spełnia wymogów wskazanego przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy odroczenia terminu płatności podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska, 3) przepisów art. 319 ust. 5 i art. 319 ust. 7 ustawy poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów, skutkujące nieuzasadnioną odmową odroczenia terminu opłaty podwyższonej, w sytuacji gdy przedsięwzięcie objęte wnioskiem jest realizowane i doprowadzi do usunięcia przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska, 4) przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak analizy materiału dowodowego i zaniechanie, wbrew ciążącemu obowiązkowi, ustalania prawdy obiektywnej, tj. czy Skarżąca prowadzi przedsięwzięcie w rozumieniu u.p.o.ś., mające na celu uchylenie przyczyn powodujących powstanie obowiązku ponoszenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska, 5) przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 9 k.p.a., poprzez uznanie za zgodne z prawem zaniechanie przez Marszałka Województwa [...] udzielenia Skarżącej informacji i wyjaśnień o toku sprawy i koniecznych do podjęcia przez Skarżącą działań w celu uzyskania pozytywnej dla siebie decyzji; 6) przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 7a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie; 7) przepisów art. 8 k.p.a. na skutek niezastosowania i naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.) dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należało uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 317 ust. 1 u.p.o.ś., który stanowi podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej odracza się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Warunkiem odroczenia płatności podwyższonych opłat albo kar administracyjnych jest więc przede wszystkim rozpoczęcie przez podmiot obowiązany do ich uiszczenia przed dniem złożenia wniosku realizacji przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia tych sankcji oraz terminowa realizacja tego przedsięwzięcia. W celu umożliwienia organowi dokonania oceny, czy takie przedsięwzięcie jest realizowane terminowo i czy istnieje prawdopodobieństwo jego ukończenia w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku, wnioskodawca - zgodnie z art. 318 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.o.ś. - powinien we wniosku zawrzeć opis realizowanego przedsięwzięcia oraz harmonogram realizacji przedsięwzięcia ze wskazaniem etapów jego realizacji nie dłuższych niż 6 miesięcy. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2395/17 - który dotyczył odroczenia Skarżącej terminu płatności opłaty za korzystanie ze środowiska za rok poprzedni – wskazano, że w praktyce stosowania powyższego przepisu kluczowe znaczenie mają takie przesłanki jak "terminowa realizacja przedsięwzięcia" oraz "zapewnienie przez wykonane przedsięwzięcie usunięcia przyczyn podnoszenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska". Jeżeli chodzi o to pierwsze zagadnienie w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że o realizacji inwestycji można mówić dopiero wówczas, kiedy strona będzie dysponować ostateczną decyzją pozwalającą na budowę projektowanego obiektu budowlanego; taka decyzja upoważnia ją do rozpoczęcia robót budowlanych i zezwala na realizację projektowanego zamierzenia. Realizacją przedsięwzięcia nie jest fazą projektowania inwestycji, gdy skarżący nie uzyskał pozwolenia na jej realizację (zachowujący aktualność wyrok NSA z 18 grudnia 2002 r. sygn. akt IV SA 2730/00). Co do drugiej przesłanki aktualność zachowuje stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 11 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 772/97, w którym Sąd ten stwierdził, że podstawę uwzględnienia wniosku o odroczenie mogą stanowić tylko te przedsięwzięcia, których realizacja zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia opłat podwyższonych lub kar pieniężnych. Przy czym warunkiem wydania decyzji o odroczeniu terminu płatności kary na podstawie art. 317 ust. 1 u.p.o.ś. jest takie skonkretyzowanie założeń realizowanego przedsięwzięcia, które daje możliwość oceny, czy spowoduje ono ustanie przekroczenia (wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 539/04). Zatem mając na uwadze literalne brzmienie przepisu, jak i uwzględniając powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, należy wskazać, że podmiot ubiegający się o odroczenie terminu płatności opłaty za korzystanie ze środowiska powinien złożyć wniosek o zastosowanie ulgi z art. 317 ust. 1 u.p.o.ś., wówczas, gdy opisane we wniosku przedsięwzięcie jest już w fazie realizacji (tj. działania na podstawie decyzji określającej przewidywalny zakres ochrony, zabezpieczenia), a nie planowania (ewentualnego zdarzenia przyszłego i niepewnego). Dopiero bowiem po uzyskaniu stosownej decyzji wnioskodawca jest w stanie wykazać, że realizowane przedsięwzięcie spowoduje/zagwarantuje usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska, do czego zobowiązuje analizowany przepis. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Należy zauważyć, że sama faza planowania, na jakim by ona etapie nie była (tj. jak w niniejszej sprawie faza planowo-projektowa), jest jedynie fazą planowania, która – w ocenie Sądu – nie gwarantuje, że planowane przedsięwzięcie spowoduje usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska. Uzyskanie wymaganych decyzji, a następnie ich realizacja stanowi dopiero realne zapewnienie, że realizowane przedsięwzięcie może osiągnąć cel, o którym mowa w art. 317 ust. 1 u.p.o.ś. Dokonując oceny na podstawie art. 317 ust. 1 u.p.o.ś. prawidłowo organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek odroczenia terminu płatności ustalony w powyższym przepisie. Analiza tego przepisu wskazuje, że odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej następuje w przypadku realizacji przedsięwzięcia, które ma usunąć przyczyny ponoszenia tej opłaty. Jak już wcześniej wskazano, przyczyną konieczności poniesienia podwyższonych opłat przez skarżącą było korzystanie ze środowiska w zakresie odprowadzania ścieków deszczowych i roztopowych wylotami kanalizacji deszczowej do Potoku Służewieckiego bez pozwolenia wodnoprawnego za okres 2017 r. Działania Skarżącej polegające - jej zdaniem - na realizacji harmonogramu realizowanego przedsięwzięcia: "Uregulowanie stanu formalno - prawnego wylotów kanałów deszczowych odprowadzających wody opadowe i roztopowe do Potoku Służewieckiego" do 31 marca 2022 r., nie można uznać za przedsięwzięcie usuwające, w rozumieniu art. 317 u.p.o.ś., przyczynę ponoszenia opłaty podwyższonej. Odkodowując zawarte w art. 317 u.p.o.ś. pojęcie "przedsięwzięcie", którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn podnoszenia podwyższonych opłat, dostrzec trzeba, że nie jest ono zdefiniowane w ustawie Prawo ochrony środowiska. Należy jednak podkreślić, że podstawę uwzględnienia wniosku o odroczenie mogą stanowić tylko te przedsięwzięcia, których realizacja zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia opłat podwyższonych lub kar pieniężnych. I tylko w tym kontekście, całościowo należy interpretować ten przepis. Z dostępnej dokumentacji nie wynika natomiast, aby planowane przedsięwzięcie na aktualnym etapie likwidowało przyczynę naliczenia opłat podwyższonych. Z harmonogramu realizacji przedsięwzięcia wynika, że procedura uzyskiwania pozwoleń na budowę, wydanie decyzji, odbiory dokumentacji projektowo-kosztorysowej jest przewidziane na I połowę 2020 r. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał za trafne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku Spółki o odroczenie terminu płatności opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska. Organ I instancji trafnie zastosował w sprawie art. 317 ust. 1 i art. 318 ust. 1, 3 i 4 u.p.o.ś. Przedłożony przez Spółkę wniosek i zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że przedsięwzięcie jest obecnie na etapie planowo-projektowym. Przedsięwzięcie to nie jest w fazie realizacji. Brak jest stosownych indywidualnych aktów administracyjnych umożliwiających realizację przedsięwzięcia. Dostępny obecnie materiał dowodowy wskazuje jedynie, że planowane prace są nakierowane na zmniejszenie presji na środowisko, ale też na uzyskanie stosownych indywidualnych aktów administracyjnych, które są niezbędne do realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Dodatkowo należy wskazać, że w orzecznictwie podnosi się, że za przedsięwzięcie usuwające przyczynę ponoszenia opłaty podwyższonej nie można uznać ubiegania się przez podmiot korzystający ze środowiska o decyzję, w związku z brakiem której musiał ponieść on opłatę podwyższoną (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2013 r., II OSK 1713/12; wyrok WSA w Warszawie z 12 listopada 2013 r., IV SA/Wa 1642/13, CBOSA). W takim przypadku trudno bowiem mówić o podejmowaniu, przez podmiot korzystający ze środowiska, realizacji przedsięwzięcia. Sąd zwraca uwagę, że wydanie odmownych decyzji dla skarżącej nie świadczy o tym, że skarżąca w ogóle nie ma szans na uzyskanie pozytywnej decyzji. Zaskarżona decyzji stwierdza jedynie, że na obecnym etapie przedmiotowego przedsięwzięcia nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku o zastosowanie ulgi z art. 317 ust. 1 ustawy. Biorąc pod uwagę stan na datę wydania zaskarżonej decyzji wniosek ten był przedwczesny. Nie oznacza to jednak, że na bardziej zaawansowanym etapie przedmiotowej inwestycji Spółka będzie dysponowała dostatecznym materiałem dowodowym i wykaże przesłanki do zastosowania art. 317 ust. 1 u.p.o.ś. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, to należy wskazać, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu dowodowym został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski i dano im wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zatem za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Poza tym art. 9 K.p.a. (zasada informowania stron) obliguje organ do poinformowania strony o właściwych dla sprawy przepisach prawa materialnego i procesowego. Przepis ten nie może być rozumiany tak, że organ udziela stronie porad prawnych ukierunkowując stronę w taki sposób, aby jej wniosek został załatwiony na jej korzyść. Należy także wskazać, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (art. 7a § 1 K.p.a.). Zasada ta (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. O istnieniu wątpliwości co do treści normy prawnej można mówić dopiero wówczas, gdy po zastosowaniu różnych metod wykładni przepisów, z uwzględnieniem pierwszeństwa wykładni językowej, treść normy prawa nadal budzi wątpliwości. W ocenie Sądu analizowany art. 317 ust. 1 u.p.o.ś. mając także na uwadze stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, wobec tego zastosowanie art. 7a § 1 K.p.a. nie znajduje zastosowania. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 8 k.p.a, wbrew zarzutom Skarżącej organ odwoławczy właściwie ustalił stan faktyczny oraz wskazał mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa. Załatwienie sprawy nie po myśli Skarżącej nie świadczy automatycznie o naruszeniu przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto należy także wskazać, że art. 319 ust. 5 i 7 ustawy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, a wiec nie mogły być naruszone, skoro wnioskodawca ubiegał się o odroczenie z art. 317 ust. 1 u.p.o.ś. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.