II OSK 2774/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1093/18 w sprawie ze skargi D. R. i S. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., Nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1093/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. R. i S. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("PINB") dla powiatu p. z [...] listopada 2016 r., nr [...], a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z [...] lutego 2012 r., nr [...] i zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, solidarnie, na rzecz skarżących D. R. i S. R. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne. W dniu [...] stycznia 2003 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego "w sprawie zabudowy na działce nr [...] w R. ul. [...], gm. K.". Z oględzin nieruchomości, przeprowadzonych [...] lutego 2003 r. wynikało, że na przedmiotowej działce od 2001 r. trwa budowa budynku mieszkalnego bliźniaczego, której inwestorami są skarżący oraz T. K. W toku postępowania Starosta P. wyjaśnił, że starostwo nie wydawało pozwolenia na budowę na dz. nr ewid. [...] w R. na rzecz skarżących i T. K. lub innych osób. Po wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego i nałożeniu na inwestorów obowiązku przedłożenia dokumentacji dotyczącej budynku, postępowanie obejmujące swym zakresem obydwa segmenty (tj. części lewą i prawą) budynku zostało przez organ rozdzielone i w przypadku segmentu prawego, decyzją organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji z [...] listopada 2003 r. zatwierdzony został, przedstawiony przez D. i S. R., projekt budowlany zamienny jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) oraz udzielono inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z tą budową. W wyniku wniosku B. K., organ nadzoru budowlanego stwierdził nieważność tej decyzji – decyzją z [...] lipca 2010 r., która została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2010 r., a skargę na tę decyzję oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 21 stycznia 2011 r. (VII SA/Wa 2118/10). Wobec powyższego, w odniesieniu do prawego segmentu przedmiotowego budynku, organ przeprowadził postępowanie legalizacyjne, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, zakończone wydaniem [...] listopada 2016 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. decyzji o nakazie rozbiórki z uwagi na nieprzedstawienie przez skarżących wskazanych w postanowieniu tego organu z [...] lutego 2012 r. dokumentów. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli skarżący, wyjaśniając, że z uwagi na stan zdrowia nie mogli dopełnić obowiązków zmierzających do zalegalizowania samowoli budowlanej. Decyzją z [...] lutego 2017 r. [...]WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji, wskazując w jej uzasadnieniu m.in., że choć na pierwszy rzut oka termin do przedłożenia dokumentów mógł wydawać się trudny do zachowania, to jednak już niecały miesiąc po wydaniu tego postanowienia (tj. w dniu [...] marca 2012 r.) niniejsze postępowanie administracyjne zostało zawieszone przez organ pierwszej instancji. Wziąwszy zatem pod uwagę to, że postępowanie zostało podjęte w dniu [...] sierpnia 2016 r., należało stwierdzić, że skarżący mieli de facto ponad cztery i pół roku na przedłożenie dokumentów określonych w postanowieniu z [...] lutego 2012 r. Organ odwoławczy stwierdził, że obowiązkiem PINB dla powiatu p. stało się więc zastosowanie do załatwienia tej sprawy trybu z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, mimo wyrażanego przez ten organ zrozumienia dla trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej adresatów nakazu. Skargę na decyzję [...]WINB złożyli D. R. i S. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów zastępstwa procesowego. Decyzji tej skarżący zarzucili naruszenie: 1. przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy) poprzez naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez zaniechanie ustalenia, że postanowienie z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie podjęcia postępowania skarżący otrzymali już po terminie 30 dni na wykonanie zakreślonych im obowiązków postanowieniem organu pierwszej instancji z [...] lutego 2012 r., a organ pierwszej instancji w takiej sytuacji nie przedłużył z urzędu skarżącym terminu procesowego na wykonanie dalszych obowiązków niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej, skoro PINB dla powiatu p. jako organ pierwszej instancji zakreślił skarżącym termin 30 dni, a zawiesił postępowanie postanowieniem z [...] marca 2012 r., czym przerwał termin na spełnienie obowiązków w 25 dniu jego biegu, co sprawiło, że skarżący, odbierając postanowienie z [...] sierpnia 2016 r. w dniu [...] sierpnia 2016 r., byli już po terminie na wykonanie swych obowiązków, w tym również na złożenie wniosku o przedłużenie im terminu na ich wykonanie, a także poprzez zaniechanie ustalenia, że organ pierwszej instancji w postanowieniu z [...] lutego 2012 r. nie pouczył stron, że termin 30 dni jest terminem procesowym i mogą one wnioskować o jego przedłużenie; 2. art. 48 ust. 2 i 3 Prawo budowlane poprzez zaniechanie ustalenia, że zakreślony przez organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. termin 30 dni na wykonanie przez skarżących obowiązków legalizacji samowoli budowlanej był terminem ustalonym dowolnie, pozornym, i w sposób wręcz uniemożliwiający stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków albowiem organ pierwszej instancji sam w uzasadnieniu tego niezaskarżalnego postanowienia wskazał, że konieczna jest decyzja o warunkach zabudowy dla działki strony. Organ pierwszej instancji zna prawo, w tym k.p.a oraz ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie tok postępowania, przy niewnoszeniu środków zaskarżenia, zmierzający do wydania samej decyzji o warunkach zabudowy to minimum dwa miesiące, a skarżący mieli wykonać jeszcze 2 dodatkowe obowiązki: przedłożyć 4 komplety dokumentacji projektowej i oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od wszystkich pozostałych współwłaścicieli; 3. art. 138 § 2 kpa poprzez nie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Po 317/17, uchylił decyzje organów obu instancji. Wyrok ten został następnie uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 września 2018 r., sygn. II OSK 350/18. W merytorycznym uzasadnieniu wyroku zaskarżonego w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga D. R. i S. R. zasługiwała na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że charakter terminu, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nie ma kluczowego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, ale rozpoznając złożoną skargę należało wziąć pod rozwagę istotę prawa budowlanego, status prawa własności oraz uwzględnić fakt, że konkretne uwarunkowania i złożony charakter badanej sprawy, nie mogą przesłaniać istoty znajdującej zastosowanie w sprawie instytucji. Termin przedłożenia wymaganych dokumentów, wskazany w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, określa sam organ w ramach posiadanego przez siebie luzu decyzyjnego. Termin ten powinien zostać określony w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy, jednak musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne spełnienie nałożonych na nią obowiązków, nie może być przez organ zarówno przedłużany, jak i skracany. W okolicznościach badanej sprawy skarżącym wyznaczono trzydziestodniowy termin do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ulega więc wątpliwości, że termin ten nie był terminem realnym. Sąd podkreślił, że zasadą jest załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego w terminie nie dłuższym niż miesiąc (art. 35 § 3 k.p.a.). Należy jednak zauważyć, że wykonanie obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (którą w dacie otrzymania postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. skarżący nie dysponowali) wymagało również uwzględnienia czasu na doręczenie tej decyzji stronom oraz terminu do wniesienia odwołania od niej. Konkludując, sąd wojewódzki stwierdził, że termin przedłożenia wymaganej dokumentacji został ustalony wadliwie. Wadliwość ta w sposób jawny skutkuje naruszeniem art. 7 i 8 k.p.a., i to w stopniu niewątpliwie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB dla powiatu p.z [...] listopada 2016 r., jak również postanowienie o nałożeniu na skarżących obowiązków z [...] lutego 2012 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi na decyzję tego organu z [...] lutego 2017 r., przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: kpa) poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w nieprawidłowym zastosowaniu przez Sąd przepisu art. 7, art. 8 kpa, 2. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd istoty sprawy, tj. że Sąd nie dostrzegł w ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej, iż S. R. i D. R. uzyskali jedynie ostateczną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] grudnia 2015 r. ([...]) ustalającą warunki zabudowy dla samowolnie wybudowanej prawej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, posadowionego na działce nr 304/6 przy ul. [...] w R. (str. 2 I 5 decyzji [...]WINB z dnia [...] lutego 2017 r., [...]) i jednocześnie Sąd nie dostrzegł, że skarżący nie rozpoczęli w jakikolwiek sposób realizacji obowiązków w celu uzyskania dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię prawa materialnego polegającą na mylnym rozumieniu treści art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego, która doprowadziła do tego, że Sąd uznał, iż jest niedopuszczalne nakazanie rozbiórki, mimo że inwestorzy zrealizowali obowiązek, o jakim mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie zrealizowali obowiązku, o jakim mowa w art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że termin wynikający z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego to termin urzędowy, który może być zarówno wydłużony, jak i skrócony na żądanie strony. W niniejszej sprawie skarżący nie zwrócili się do organu z takim wnioskiem. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że postępowanie legalizacyjne zostało zawieszone przez PINB dla powiatu p. w dniu [...] marca 2012 r. na wniosek skarżących z [...] lutego 2012 r. i stan zawieszenia trwał do [...] sierpnia 2016 r., tj. do dnia podjęcia zawieszonego postępowania przez PINB dla powiatu p. W tym czasie zobowiązani uzyskali jedynie decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z [...] grudnia 2015 r., ustalającą warunki zabudowy dla samowolnie wybudowanej prawej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, posadowionego na działce nr [...] przy ul. [...] w R., lecz nigdy jej nie przedłożyli organowi nadzoru budowlanego. Informację o tej decyzji PINB dla powiatu p. pozyskał w wyniku własnych czynności wyjaśniających. Wreszcie, skarżący nie podjęli jakichkolwiek działań mających na celu uzyskanie dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego zarówno w najwcześniejszym możliwym terminie, tj. od [...] lutego 2016 r., od kiedy decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna, jak i od [...] sierpnia 2016 r., kiedy otrzymali postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania legalizacyjnego, aż do dnia [...] listopada 2016 r., tj. do dnia wydania przez PINB dla powiatu p. kontrolowanej decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie o wydaniu decyzji rozbiórkowej zaważyła więc wyłącznie bierna postawa zobowiązanych, tj. nieprzedłożenie jakichkolwiek dokumentów w organie nadzoru budowlanego, przede wszystkim tych, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Twierdzenia Sądu o niewykonalności postanowienia z powodu określenia terminu trzydziestodniowego byłyby zapewne zasadne, gdyby organ nie uwzględnił wniosku skarżących z [...] lutego 2012 r. o jego wydłużenie, lub gdyby nie zawiesił prowadzonego postępowania, lecz poprzestał na oczekiwaniu wywiązania się z terminu trzydziestodniowego i po jego upływie wydał decyzję rozbiórkową, nie bacząc na starania strony w kompletowaniu dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej, co w kontrolowanej sprawie nastąpiłoby w marcu 2012 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie można w sprawie doszukać się takich działań nadzoru budowlanego, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że skarżący mieli na wykonanie nałożonych na nich obowiązków nie trzydzieści dni, ale prawie pięć lat. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania wymienione zostały w § 2 powyższego artykułu i brane są przez Naczelny Sąd Administracyjny pod uwagę z urzędu, bez względu na to czy skarga kasacyjna zawiera zarzuty w tym względzie, czy też nie. Analiza akt niniejszej sprawy ujawniła, że wydanie zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nastąpiło w warunkach nieważności postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie doszło do naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym nieważność postępowania ma miejsce wtedy, gdy skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Na podstawie art. 136 p.p.s.a. wyrok może być wydany jedynie przez sędziów, przed którymi odbyła się rozprawa poprzedzająca bezpośrednio wydanie wyroku. W doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie tego przepisu prowadzi do nieważności postępowania. Zgodnie z art. 100 § 1 p.p.s.a. z przebiegu posiedzenia jawnego protokolant, pod kierunkiem przewodniczącego, spisuje protokół, który powinien zawierać m.in. imiona i nazwiska sędziów (art. 101 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie, z sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 stycznia 2019 r. wynika, że został on wydany przez ten sąd na posiedzeniu jawnym w następującym składzie: przewodniczący: sędzia WSA Anna Jarosz, sędzia WSA Donata Starosta i asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska. Z kolei z protokołu rozprawy z 16 stycznia 2019 r. wynika, że w posiedzeniu jawnym uczestniczyli sędziowie w składzie: przewodniczący: sędzia WSA Anna Jarosz, sędzia WSA Józef Maleszewski i asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska. Powyższe oznacza, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące na odmienny przebieg posiedzenia jawnego, które odbyło się 16 stycznia 2019 r. Wobec powyższego oraz wobec braku sprostowania protokołu, należy stwierdzić, że postępowanie sądowe, w wyniku którego zapadł zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotknięte jest wadą nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 136 p.p.s.a. Nieważność postępowania sądowego skutkuje natomiast uchyleniem ww. wyroku bez możliwości odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do meritum sprawy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – orzekł jak w sentencji. Ponieważ wyrok został uchylony ze względu na stwierdzenie nieważności postępowania, a więc nie doszło do rozstrzygnięcia o istocie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma podstaw do rozstrzygania o kosztach postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem zasady odpowiedzialności za wynik tego postępowania i z tego powodu, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wobec tego, że organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.