II OSK 1797/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2431/18 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2431/18, po rozpoznaniu skargi J. T. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowanej z powodów politycznych uchylił zaskarżoną decyzję. J. T. zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 690) - dalej: "ustawa o działaczach opozycji". Prezes IPN wymienioną na wstępie decyzją odmówił potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Zdaniem organu rejestracja danej osoby w ewidencji w charakterze tajnego współpracownika, założenie jej teczki personalnej i teczki pracy, było możliwe tylko w związku ze sporządzeniem raportu ze spotkania werbunkowego i innych dokumentów wytworzonych przez tajnego współpracownika lub przy jego udziale tuż po spotkaniu, na którym został on pozyskany. Organ uznał, że wymienione w decyzji dokumenty ewidencyjne, zostały również wytworzone przy udziale wnioskodawcy (w ścisłym związku ze zdarzeniami, w których uczestniczył), w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W ocenie organu brak jest podstaw do twierdzenia, że organy bezpieczeństwa państwa prowadziły pozorną ewidencję tajnych współpracowników lub informatorów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na wskazane wyżej orzeczenie Prezesa IPN, wniósł J. T. zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. Zdaniem Sądu naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz wymogu przedstawienia rzetelnej argumentacji na poparcie stanowiska organu, a więc zasad wynikających z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., doprowadziło do wydania negatywnej dla skarżącego decyzji mimo, że nie zaistniała przesłanka negatywna zawarta w art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji. Sąd Wojewódzki podkreślił, że w przypadku kompetencji przyznanej Prezesowi IPN na podstawie art. 5 ustawy o działaczach opozycji zadaniem organu jest stwierdzenie, w formie decyzji administracyjnej, że osoba wnioskodawcy spełnia warunki o których mowa w art. 4 ustawy. Prezes IPN jest więc organem współdziałającym, którego stanowisko wyrażone w decyzji ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia postępowania w sprawie statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej. W oparciu o przyznane kompetencje Prezes IPN nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia prawdziwości faktów opisanych w dokumentach dotyczących wnioskodawcy, ani też do ustalania stanu faktycznego dotyczącego przeszłości wnioskodawcy. Niemniej by możliwe było wykonanie zadania powierzonego Prezesowi IPN konieczne jest dokonanie przez organ oceny, czy osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki określone w art. 4 ustawy. Powyższe zdaniem Sądu pierwszej instancji wymaga zatem nie tylko ustalenia czy w zasobach IPN zachowały się jakiekolwiek dokumenty związane z osobą wnioskodawcy, ale zbadania przez organ, że zachowane dokumenty wykazują cechy opisane w art. 4 ustawy. Organ zobowiązany jest dokonać oceny, czy zachowane dokumenty niewątpliwie dotyczą osoby wnioskodawcy jak też, że dokumenty zostały wytworzone przez wnioskodawcę lub wytworzone przy jego udziale w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W ocenie Sądu pierwszej instancji z uzasadnienia decyzji nie wynika, jak należy rozumieć udział w tworzeniu dokumentu, co świadczy o naruszeniu zasady przekonywania, którą organ powinien kierować się przy sporządzaniu uzasadnienia. Odnalezione w zasobach IPN dokumenty, opisane w uzasadnieniu decyzji, których uwierzytelnione kopie znajdują się w aktach sprawy, nie wykazały zdaniem Sądu meriti związku pomiędzy wytworzeniem dokumentów, udziałem skarżącego w ich wytworzeniu i kwalifikacją tej czynności jako wykonywanej w ramach jego działania w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa i przydatnością dokumentów do operacyjnego zdobywania informacji przez organy bezpieczeństwa. Wynikająca z dokumentów rola kontaktu operacyjnego odpowiada charakterowi działań pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa, dlatego też nie ma znaczenia, że w przepisie (art. 4 pkt 2 ustawy), nie użyto identycznego pojęcia jak występujące w dokumentach służb bezpieczeństwa. Wyszczególnione dokumenty wskazują zdaniem Sądu Wojewódzkiego, że skarżący był traktowany przez służbę bezpieczeństwa jako pomocnik przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Co istotne odnalezione dokumenty, mają wyłącznie charakter adnotacji ewidencyjnych, a więc takich, które związane są z wewnętrznym systemem organizacji urzędu służby bezpieczeństwa i w ramach tego systemu organizacji zostały wytworzone. W oczywisty sposób zostały więc wytworzone przez pracowników tej instytucji. W ocenie Sądu meriti organ nieprawidłowo ocenił, że materiał dowodowy w postaci odnalezionych dokumentów stanowiących adnotacje w urządzeniach ewidencyjnych służby bezpieczeństwa stanowił wystarczającą podstawę do oceny, że adnotacje te zostały wytworzone przy udziale skarżącego. To zdaniem Sądu wyraz dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, bowiem brak jest jakichkolwiek innych dokumentów, które po zestawieniu ich treści z wytworzonymi przez pracowników urzędu służby bezpieczeństwa własnymi adnotacjami ewidencyjnymi wskazywałyby na rolę skarżącego w powstaniu dokumentów służących określonemu celowi tj. operacyjnemu zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W ocenie Sądu pierwszej instancji istniejące w zasobach archiwalnych IPN dokumenty stanowiące adnotacje ewidencyjne mimo, że występowały w kilku urządzeniach ewidencyjnych, dotyczyły osoby o danych personalnych odpowiadających osobie skarżącego, wskazywały na założenie teczki personalnej, nie odzwierciedlają w sposób dostateczny udziału skarżącego w powstaniu zarówno tych dokumentów, ani jakichkolwiek innych. Ocena dokonana przez organ, że dokumenty te powstały przy udziale skarżącego, gdyż są rezultatem wyrażenia przez niego woli współpracy jest zdaniem Sądu meriti oceną dowolną, nieznajdującą dostatecznego potwierdzenia w treści którejkolwiek z tych adnotacji. W ten sposób organ oceniał raczej, czy współpraca w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji w rzeczywistości miała miejsce, co nie należy do jego kompetencji w tym postępowaniu, aniżeli treść dokumentów wskazujących na istnienie "śladu", a więc prawdopodobieństwa współpracy. Tylko takie znaczenie mogły mieć odnalezione w zasobach IPN adnotacje ewidencyjne. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego z powodu braku możliwości ustalenia, w oparciu o odnalezione w zasobach IPN dokumenty, obiektywnego związku - nawet pośredniego między aktywnością skarżącego, a powstaniem tych dokumentów - nie jest zasadna ocena, że dokumenty stanowiące materiał dowodowy spełniają przesłanki określone w art. 4 pkt 2 ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji w związku z art. 145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że: - zapis do numeru [...] z dziennika rejestracyjnego WUSW [...] (IPN [...]) z treści którego wynika, że w dniu [...] czerwca 1986 r. SB [...] Pion VI rejestrował Pana J. T. jako kontakt operacyjny, nie zostały wytworzone przez skarżącego J. T.; - zapis na karcie [...] z kartoteki ogólnoinformacyjnej KWMO/WUSW [...] (sygn. [...]) z dnia [...] stycznia 1990 r. nie zostały wytworzone przez Stronę podczas kiedy z treści którego wynika, że Pan J. T. rejestrowany był przez Pion VI SB RUSW w [...] do numeru [...] jako kontakt operacyjny; - zapis do numeru [...] z protokołu brakowania akt SB RUSW [...] (sygn. IPN [...] t. 3) z dnia [...] stycznia 1990 r. z treści którego wynika, że w dniu [...] stycznia 1990 r. komisyjnie zniszczono składającą się z 49 kart teczkę kontaktu operacyjnego o numerze [...] (rok powstania teczki -1986) oraz zapis na karcie [...] z kartoteki odtworzeniowej MSW w Warszawie (sygn. IPN [...]) nie zostały wytworzone przez Stronę, podczas kiedy z ich treści wynika, że J. T., ur. [...] stycznia 1938 r. nr ewid [...] był zarejestrowany przez Wydz. VI WUSW [...]; - zapis na karcie [...] (karta rejestracyjna i personalna) z kartoteki odtworzeniowej MSW w Warszawie (sygn. IPN [...]) nie zostały wytworzone przy współudziale Strony - podczas kiedy z treści tego zapisu wynika, że Pan J. T., s. E., ur. [...] stycznia 1938 r. w dniu [...] czerwca 1986 r. został przerejestrowany na kontakt operacyjny z figuranta sprawy operacyjnego rozpracowania pseudonim "[...]". Natomiast przerejestrowania dokonał ppor. K. S. insp. z Pionu VI SB RUSW [...], a z treści przedmiotowej karty wynika ponadto, że materiały sprawy operacyjnego rozpracowania pseudonim "[...]" nr [...] włączono do teczki KO (kontaktu operacyjnego) nr [...]; - podczas gdy z wiedzy historycznej wynika, że organy bezpieczeństwa państwa nie dokonywały fikcyjnych rejestracji osobowych źródeł informacji lub tajnych współpracowników bez ich zgody i wiedzy; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w związku z art. art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji poprzez przyjęcie, że organ nieprawidłowo zastosował przepis art. 4 ustawy o działaczach opozycji, podczas gdy wydanie jakiejkolwiek decyzji (pozytywnej lub negatywnej) następuje na podstawie art. 4, w szczególności art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, co oznacza, że organ prawidłowo zastosował materialny przepis art. 4 ustawy o działaczach opozycyjnych; 3) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w związku z art. art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji oraz art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. wynikającej z art. 80 K.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów oraz wynikającego z art. 107 § 3 K.p.a. wymogu przedstawienia rzetelnej argumentacji na poparcie stanowiska organu, podczas gdy Prezes IPN wydając decyzję właściwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz drobiazgowo uzasadnił swoje stanowisko przyjmując, że wymienione w pkt 1 zapisy ewidencyjne dotyczące Pana J. T. zostały wytworzone przy udziale skarżącego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy, na podstawie art. 185 P.p.s.a., do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na zawiadomienie skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 15zzs(4) ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695, 875) strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie, co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma odpowiedź na pytanie, czy dokumenty znajdujące się w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i dotyczące skarżącego, mogły być uznane za dokumenty wytworzone przez niego lub przy jego udziale i to w ramach czynności, o których stanowi przepis art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd Wojewódzki, że organ dokonał niedopuszczalnego, w tym stanie prawnym i faktycznym, domniemania, przyjmując, że zapisy znajdujące się w archiwum, mieszczą się w kategorii dokumentów, o których stanowi art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapisy te mogą co najwyżej świadczyć o pewnym prawdopodobieństwie współpracy (dowody pośrednie), jest to jednak niewystarczająca przesłanka do odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Wbrew zarzutom i argumentom skargi trzeba zgodzić się z oceną pawaną, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do niebudzącego wątpliwości przyjęcia, że: "z wiedzy historycznej wynika, że organy bezpieczeństwa państwa nie dokonywały fikcyjnych rejestracji osobowych źródeł informacji lub tajnych współpracowników bez ich zgody i wiedzy". Doświadczenie życiowe i wynikająca z niego wiedza o działaniach organów służby bezpieczeństwa nie pozwala na tak jednoznaczną ocenę kwestii rejestracji przez te organy osobowych źródeł informacji lub tajnych współpracowników. Przeciwnie, doświadczenie życiowe wskazuje na konieczność bardzo ostrożnego podchodzenia do oceny działalności służby bezpieczeństwa i sporządzanej przez nią dokumentacji. Krytyczna ocena tej działalności nie pozwala bowiem wykluczyć ewentualnych nieprawidłowości (i to nawet bardzo poważnych) w sporządzaniu przez tę służbę dokumentów. Nie można przecież wykluczyć fikcyjnej rejestracji osobowych źródeł informacji lub tajnych współpracowników w celu np. ukrycia prawdziwych danych osób pozyskanych do współpracy, bądź uzyskiwania środków materialnych rzekomo przekazywanych fikcyjnie zarejestrowanym osobom (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1961/18). Skarżący kasacyjnie organ zarzuca wadliwą wykładnię art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. reguluje podstawy uwzględnienia skargi na decyzje, stanowiąc, że sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Rodzajem naruszenia przepisu prawa materialnego, które wypełnia przesłankę uchylenia decyzji jest oparcie rozstrzygnięcia sprawy na wadliwej wykładni. Wykładnia językowa jest jednym z rodzajów wykładni, która jednak, z uwagi na przyjęte wartości konstytucyjne, a zwłaszcza wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego, wymaga uwzględnienia wykładni systemowej i celowościowej. W procesie wykładni art. art. 4 pkt 2 trzeba uwzględnić wartości, które legły u podstaw uchwalenia ustawy o działaczach opozycji, a zawarte w preambule do ustawy: "Uznając szczególne zasługi dla Polski tych jej obywateli, którzy w latach 1956-1989 z narażeniem własnego życia, wolności, majątku lub praw pracowniczych angażowali się w działalność antykomunistyczną zmierzającą do odzyskania suwerenności i niepodległości Ojczyzny lub byli z tych powodów represjonowani, uchwala się, co następuje". W unormowaniach hipotetycznego stanu faktycznego art. 4 pkt 2 ustawy zawarta jest indywidualizacja udziału osoby ubiegającej się o status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej w wytworzeniu dokumentów przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Przyjęcie tylko językowej wykładni bez uwzględnienia celu unormowania hipotetycznego stanu faktycznego, jest naruszeniem powołanego przepisu przez błędną wykładnię mającą wpływ na wynik sprawy. Wyłącza bowiem przyjęcie, że można uznać, bez dokonania indywidualizacji, czynności, zapisy ewidencyjne, jako dokumenty potwierdzające wykluczenie podstaw do potwierdzenia statusu osoby działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej. Na podstawie dokumentów wskazanych w skardze nie można uznać, że zostały one wytworzone przy udziale skarżącego, a w szczególności w ramach czynności wykonywanych przez skarżącego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Powyższe dokumenty są tylko adnotacjami ewidencyjnymi, które potwierdzają rejestrację skarżącego, lecz nie pozwalają na przyjęcie domniemania prawnego, że skarżący brał czynny udział w tej rejestracji i po jej dokonaniu wykonywał jakiekolwiek czynności jako tajny informator lub pomocnik przy zdobywaniu informacji. Ustawodawca bowiem jednoznacznie uzależnił uzyskanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych od braku w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej dokumentów bezpośrednio świadczących o współpracy zainteresowanego z aparatem bezpieczeństwa (zob. wyrok NSA z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1831/19, LEX nr 2744635). Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji i na tej podstawie uchylił zaskarżoną decyzję, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Organ również nieprawidłowo zastosował art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, ponieważ dokonał niewłaściwej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu (art. 80 k.p.a.), w świetle ustawowych przesłanek potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Oznacza to, że Sąd Wojewódzki trafnie powołał jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji także art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.