I OSK 1511/19

Dnia 28 września 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2623/18 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 6 lipca 2018 r., nr DO.8.6613.52.2017.JK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 6 lipca 2018 r., nr DO.8.6613.52.2017.JK, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2623/18, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz A. M. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Prezydent m. st. Warszawy, reprezentowany przez radcę prawnego G. K., zaskarżając wyrok w całości. Rozstrzygnięciu Sądu I instancji zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 ze zm.), zwany dalej "k.p.a.", które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że materiał dowodowy w sprawie nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, podczas gdy Minister Inwestycji i Rozwoju wydał decyzję z 6 lipca 2018 r. na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego w postaci akt archiwalnych, uznając za udowodnioną okoliczność świadczącą o przeprowadzeniu rokowań z właścicielkami nieruchomości, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 22 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10 poz. 64), zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową", w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że Minister niezasadnie przyjął, iż zachodzą przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 28 stycznia 1971 r. o wywłaszczeniu dotyczącej nieruchomości przy ul. L[...] w Warszawie, część działki nr 3, stanowiącej własność J. B. oraz A. J.M., a tym samym decyzja Ministra z 6 lipca 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy Minister prawidłowo ocenił stan faktyczny i zebrany materiał dowodowy nie znajdując podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, 3. art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że pełna dokumentacja wywłaszczeniowa nie zachowała się, a więc nie ma podstaw do domniemywania nieważności decyzji administracyjnej, gdyż rażąco godziłoby to w wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, a zatem w tych warunkach zarzuty i wnioski skargi nie mogą zostać uwzględnione. Wskazując na powyższe naruszenia, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor postawił w niej wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie ofertowe prowadził inwestor i zgromadził on ówcześnie odpowiednią dokumentację dotyczącą postępowania ofertowego. Analiza tej dokumentacji powinna pozwolić na ustalenie, czy przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego miały miejsce negocjacje z ówczesnymi właścicielkami przedmiotowej nieruchomości. Następcą prawnym ówczesnego podmiotu wnioskującego o wywłaszczenie jest Miejskie Przedsiębiorstwo Realizacji Inwestycji sp. z o.o. i może ono dysponować dokumentacją dotyczącą postępowania ofertowego. Minister nie wystąpił do Miejskiego Przedsiębiorstwa Realizacji Inwestycji o przekazanie dokumentów dotyczących postępowania ofertowego. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że Miejskie Przedsiębiorstwo Realizacji Inwestycji nie posiada takich dokumentów, można byłoby przyjąć, że wobec niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia zasadna byłaby wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Skoro zaś Minister nie wystąpił do Miejskiego Przedsiębiorstwa Realizacji Inwestycji ani do innego podmiotu o przekazanie dokumentów dotyczących postępowania ofertowego, to nie można powiedzieć, że w rozpoznawanej sprawie został zebrany w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Należy w tym miejscu zauważyć, że zamieszczone w decyzji wywłaszczeniowej stwierdzenie "ponieważ starania wnioskodawcy o nabycie tej nieruchomości w drodze zawarcia dobrowolnej umowy kupna - sprzedaży nie dały pozytywnego rezultatu – należało zgodnie z wnioskiem orzec o wywłaszczeniu i odszkodowaniu" wskazuje jedynie na podjęcie starań o nabycie nieruchomości przez inwestora, jednakże nie wskazuje, na czym polegały owe starania, czy starania te doprowadziły do podjęcia negocjacji z właścicielkami nieruchomości ani nie wskazuje powodu niepowodzenia tych starań. W tej sytuacji nie można wywodzić, że zostały podjęte negocjacje oraz że powodem ich niepowodzenia był brak zgody właścicielek na sprzedaż nieruchomości. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie został uzasadniony, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do niego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy stwierdzić, że biegły w operacie szacunkowym przywołał art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej w brzmieniu obowiązującym w 1971 r., stanowiący: "Jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następuje na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania. Odszkodowanie należy się według zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości." Na tej podstawie biegły przyjął, że wprawdzie powierzchnia obszaru objętego wywłaszczeniem wynosi 1134 m2, ale 14 m2 przeznaczono pod ulicę, wobec czego za ten fragment gruntu nie przysługiwało odszkodowanie. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości wyliczenia wysokości odszkodowania. Ocena prawna oraz wytyczne Sądu I instancji w tym zakresie nie są zatem prawidłowe, ale nie ma to wpływu na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie został uzasadniony. Nie wiadomo, na czym ma polegać zdaniem kasatora naruszenie powyższych przepisów. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tego zarzutu. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Ponownie rozpoznając sprawę organ wyda rozstrzygnięcie mając na uwadze art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).