II OSK 1833/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak (spr.), Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1104/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1104/18, oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Pismem z dnia 1 kwietnia 2019 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca Spółka) reprezentowana przez r.pr. M. S. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie normy z art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i w związku z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy SKO w [...] uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta [...] i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania zamiast wydania postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co stanowi naruszenie prawa materialnego to jest art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez bezzasadną odmowę jego zastosowania oraz art. 138 § 2 K.p.a. przez bezzasadne jego zastosowanie w niniejszej sprawie, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi na podstawie art. 185 § 1 i 2 P.p.s.a., zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. na rzecz skarżącej Spółki kasacyjnie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 176 § 2 P.p.s.a.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że organ rozpoznający wniosek o wznowienie postępowania, czyli Burmistrz [...], nie był zobligowany do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania, gdyż działając w charakterze organu lokalizacyjnego pierwszej instancji miał uzasadnione przesłanki aby prima facie twierdzić, że ze względu na położenie nieruchomości stanowiących własność wnoszących wniosek o wznowienie, żadnemu z nich nie przysługuje przymiot strony, ani w postępowaniu o ustalenie i wydanie warunków zabudowy dla skarżącej kasacyjnie (Spółki [...]) ani w postępowaniu o wznowienie postępowania w ww. sprawie. W ocenie autora skargi kasacyjnej bezzasadne jest stanowisko, jakoby Burmistrz [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 149 § 3 Kpa o odmowie wznowienia postępowania. Organ ten po przeprowadzeniu postępowania i zakończeniu go wydaną w sprawie decyzją o ustaleniu warunków zabudowy doskonale znał stan faktyczny i prawny tejże sprawy i nie musiał dokonywać jakichkolwiek dodatkowych ustaleń w przedmiocie stron postępowania. Pismem z dnia 1 kwietnia 2019 r. drugi pełnomocnik skarżącej Spółki – r.pr. E. S. złożyła uzupełnienie ww. skargi kasacyjnej zarzucając wyrokowi Sądu pierwszej instancji dodatkowo naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oddalenie skargi w sytuacji, gdy SKO w [...] uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta [...] i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania zamiast wydania postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik spraw. Uzupełniono również uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazując, że Sąd pierwszej instancji powinien był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie SKO w Koszalinie, gdyż organ ten bezpodstawnie uchylił postanowienie Burmistrza Miasta [...], zamiast utrzymać je w mocy. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do wydania błędnego orzeczenia WSA w Szczecinie, które zamiast uchylić postanowienie SKO w [...] — oddaliło skargę na to postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W przedmiotowej sprawie podstawę skargi kasacyjnej z dnia 1 kwietnia 2019 r. i uzupełniającego ją pisma z tej samej daty stanowiły trzy zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. Zauważyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji były w warunkach niniejszej sprawy postanowienia wydane w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Jedną z nich jest niebranie przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania, organ administracji publicznej bada, jak słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, zaistnienie w sprawie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, stanowiących przeszkodę do jego wznowienia. Stwierdzenie ich zaistnienia uzasadnia odmowę wznowienia postępowania, która zgodnie z art. 149 § 3 K.p.a. następuje w drodze postanowienia, zaś ich brak – wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), które stosownie do art. 149 § 2 K.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 K.p.a. dotyczy tych przypadków, gdy wspomniane przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Nie można więc wykluczyć, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty. Taki przypadek zachodzi w szczególności, gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, lecz na potrzebę ochrony sprawiedliwości, praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie ze sposobu funkcjonowania administracji publicznej bądź też gdy wnioskodawca w czasie wydania decyzji ostatecznej niewątpliwie nie był właścicielem nieruchomości sąsiedniej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2017 r., II OSK 2306/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Taki przypadek nie wystąpił jednak w niniejszej sprawie. L. P., S. K. i J. N. podnosili, że są właścicielami nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, które objęte zostały decyzją ustalającą warunki zabudowy dla pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych i dwóch budynków usługowych na działkach nr [...] przy ul. [...] w [...]. Stosownie do art. 28 ust. 2 stawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika zaś z art. 3 pkt 20 tej ustawy, przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W związku z tym w celu ustalenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę należy podjąć szereg kompleksowych czynności wyjaśniających, polegających w szczególności na analizie konkretnego projektu budowlanego i przepisów ustanawiających ograniczenia w zagospodarowaniu działki ze względu na sąsiedztwo terenu przedsięwzięcia i pobliskich nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego działki wymienionych powyżej wnioskodawców nie znajdowały się w tak istotnym oddaleniu od terenu inwestycji, by z góry można było wykluczyć wszelkie oddziaływanie przedsięwzięcia na ich nieruchomości. Trudno zatem przyjąć, że w sposób oczywisty nie byli oni stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., skoro ich nieruchomości mogły znajdować się w obszarze oddziaływania inwestycji. Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 149 § 3 K.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na nieposiadanie przez wnioskodawców przymiotu strony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienny pogląd ograniczałby istotnie wnioskodawcę w możliwości obrony swoich interesów. Mimo rozbieżności w orzecznictwie podkreśla się, że jeśli zachodzą jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy, na której zostało oparte żądanie wznowienia postępowania i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje (por. wyroki NSA z dnia 8 lipca 1997 r., SA/Rz 606/96, [w:] "Samorząd Terytorialny" 1997, nr 11, poz. 6; z dnia 24 marca 1998 r., II SA 122/98, [w:] ONSA 1999, nr 2, poz. 53; oraz z dnia 30 stycznia 2008 r. II OSK 1949/06 [w:] LEX nr 437529). Sytuacja taka zachodzi w szczególności w przypadku oparcia zgłoszonego żądania na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w którym zgłaszający to żądanie wywodzi, że został pominięty w postępowaniu mimo posiadania przymiotu strony. Weryfikacja tych twierdzeń wnoszącego podanie winna wtedy nastąpić po wznowieniu postępowania. Jeśli więc są wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania i zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania czy dana podstawa występuje. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargą kasacyjną oddalił.