II SA/Go 869/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] r., nr [...] w sprawie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu – na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 814 ze zm., dalej: u.s.p.) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm., dalej P.r.d.) - 25 września 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. W § 1 ww. uchwały Rada Powiatu ustaliła wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach określonych w art. 13a ust. 1 i 2 P.r.d. w następującej wysokości: 1) rower lub motorower: za usunięcie - 113 zł, za każdą dobę przechowywania - 20 zł; 2) motocykl: za usunięcie - 223 zł, za każdą dobę przechowywania - 27 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: za usunięcie - 486 zł, za każdą dobę przechowywania - 40 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: za usunięcie - 606 zł, za każdą dobę przechowywania - 52 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16t: za usunięcie - 857 zł, za każdą dobę przechowywania - 75 zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: za usunięcie - 1263 zł, za każdą dobę przechowywania - 136 zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: za usunięcie - 1537 zł, za każdą dobę przechowywania - 200 zł. W § 2 uchwały ustalono wysokość stawek kwotowych kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów w następującej wysokości: 1) rower lub motorower – 57 zł; 2) motocykl – 112 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – 243 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t – 303 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – 429 zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – 632 zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne – 769 zł. § 3 stanowi, iż traci moc uchwała nr [...] Rady Powiatu z [...] września 2016 r. w sprawie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. W § 6 ustalono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym województwa. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu powyższej uchwały zgodnie z art. 130a ust. 6 P.r.d. rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (ust. 6b). Wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat ogłoszone zostały w Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. W uzasadnieniu projektu uchwały wskazano ponadto, że w art. 130a ust. 5f P.r.d. ustawodawca nakłada na powiat realizację zadania polegającego na usuwaniu pojazdów oraz prowadzeniu parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2. Wyjaśniono także, że w § 2 projektu uchwały proponuje się przyjęcie wysokości kosztów na poziomie 50% wysokości opłat za usunięcie pojazdu. Od stycznia 2017 r. do [...] sierpnia 2017 r. usunięto na parking strzeżony 42 pojazdy które zostały odebrane z parkingu po uiszczeniu opłaty przez właścicieli. Opłaty te wyniosły 26.431,00 zł. Parking strzeżony znajdujący się w [...] prowadzi Firma N na podstawie umowy z [...].12.2016 r., która obowiązuje do końca 2017 r. Pismem z [...] października 2018 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Złożył skargę na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2017 r. poz. 1767), zarzucając, iż została wydana z istotnym naruszeniem prawa tj., art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 12 pkt 7 i art. 40 u.s.p. i art. 130a ust. 1 oraz ust. 6 P.r.d. polegającym na przekroczeniu upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 130a ust. 1 P.r.d., poprzez uregulowanie w § 2 uchwały odpłatności w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów oraz poprzez uregulowanie w § 1 uchwały stawek odpłatności za czynności związane z usunięciem i przechowywaniem pojazdu powyżej faktycznych kosztów ponoszonych przez Powiat. Odpowiadając na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że [...] grudnia 2017 r. złożył zaproszenie do złożenia oferty na zadanie "Usuwanie pojazdów z dróg oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych na podstawie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy prawo o ruchu drogowym". Swoje oferty [...] grudnia 2017 r. złożyły dwie firmy: N i A. Umowę w zakresie usuwania pojazdów zawarto z firmą N, która zaproponowała następujące warunki: 1) rower lub motorower: za usunięcie – 73,80 zł, za każdą dobę przechowywania – 12,30 zł; 2) motocykl: za usunięcie - 123 zł, za każdą dobę przechowywania – 12,30 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: za usunięcie – 270,60 zł, za każdą dobę przechowywania – 12,30 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: za usunięcie – 295 zł, za każdą dobę przechowywania – 12,30 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16t: za usunięcie - 615 zł, za każdą dobę przechowywania – 24,60 zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: za usunięcie - 984 zł, za każdą dobę przechowywania – 24,60 zł. Starosta wskazał ponadto, że Powiat mając na względzie właściwą realizację zadania ponosi poza kosztami wskazanymi przez firmę realizującą usługę, koszty związane z realizacją zadania jako całości. Koszty te są znaczne choćby ze względu na lokalizację parkingu (poza terenem powiatu), a co za tym idzie koszty dojazdu pracowników (ewentualne oględziny), sporządzania dokumentacji fotograficznej itp. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), jej wniesienie przez Prokuratora nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego. Uchwała Rady Powiatu z [...] września 2017 r.Nr [...]w sprawie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała ta dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, przy tym adresatami tej uchwały są osoby – określone generalnie, a nie imiennie - objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia tych opłat i kosztów. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2017 r., I OSK 1916/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 130a ust. 6 P.r.d., który stanowi, że "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a". Z treści powyższego przepisu w związku z art. 130a ust. 6a ustawy wynika upoważnienie do ustalania – w granicach wynikających z art. 130 ust. 6a P.r.d. - wysokości opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za dokonane usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz upoważnienie do ustalania wysokości kosztów, o których mowa w ust. 2a, czyli kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w sytuacji odstąpienia od jego usunięcia. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż przepisy P.r.d. w ogóle nie dają uprawnienia do wprowadzania opłat w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Wysokość stawek na 2018 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772). W orzecznictwie wskazano, że przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 P.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2017 r., I OSK 1916/16, CBOSA). Uzasadnienie uchwały (projektu uchwały) powinno szczegółowo określać jakie dane zostały wzięte pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy uchwałodawca ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nie przewidziane w ustawie. W sytuacji gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ powinien wskazać argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia ww. stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 13 grudnia 2017 r., III SA/Wr 739/17, CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 1 lutego 2018 r., II SA/Sz 1314/17, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu ustaliła wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i przechowywanie na parkingu strzeżonym (§ 1 uchwały) w maksymalnej wysokości dopuszczonej przez przepisy prawa. Zdaniem Sądu z treści lakonicznego uzasadnienia projektu spornej uchwały nie wynika czym faktycznie kierowała się Rada Powiatu określając sporne stawki. Jak już wyżej wskazano z uzasadnienia spornej uchwały powinno szczegółowo wynikać jakie dane zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe musi być bowiem dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy uwzględnił kryteria nie przewidziane w ustawie. Należy stwierdzić, że z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały nie wynika jakimi przesłankami kierował się organ stanowiący ustalając stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu w maksymalnych wysokościach. Analogiczne zastrzeżenia dotyczą wysokości kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu (§ 2 uchwały). Nie powinno budzić wątpliwości, że organ powinien organizacyjnie zadbać o to, aby w dniu podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów dysponować danymi o rzeczywistych kosztach. Tym bardziej, że uchwała wydawana na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. dotyczy określenia wysokości opłat, które uchwalane są na podstawie obwieszczenia ogłaszanego co roku. W ocenie Sądu Rada Powiatu nie wykazała, że przed podjęciem uchwały dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwani i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu (oferty złożone zostały - jak wynika z odpowiedzi na skargę - w dniu [...] grudnia 2017 r.). Wskazane powyżej okoliczności uzasadniają wniosek, że Rada Powiatu nie dysponowała w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (25 września 2017 r.) danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu. Należy zatem stwierdzić, że z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały nie wynikają motywy przyjęcia stawek opłat w takiej, a nie innej wysokości. Zdaniem Sądu Rada Powiatu – przyjmując w § 1 zaskarżonej uchwały stawki opłat w maksymalnej wysokości, określonej w obwieszczeniu MF (w § 2 także stawki kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu) bez uwzględnienia przesłanek określonych w art. 130a ust. 6 p.r.d. – naruszyła procedurę podejmowania uchwał. Naruszenie to trzeba - w ocenie Sądu - kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 130a ust. 6 P.r.d., jak i art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z przedstawionych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.