II OSK 775/18

Dnia 17 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1876/17 w sprawie ze skargi Wójta Gminy W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 maja 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 października 2017 r. sygn. IV SA/Wa 1876/17, oddalił skargę Wójta Gminy W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) maja 2017 r. nr (...) utrzymującą w mocy własną decyzję z (...) stycznia 2017 r., znak: (...) o odmowie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 29, 2906 ha gruntów rolnych klasy (...) położonych w obrębie L. w granicach działek ewidencyjnych nr. (...), (...), ( ...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) oraz w obrębie W. w granicach działek ewidencyjnych (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...). Gmina W. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 - dalej jako: uogrl), poprzez błędną jego wykładnię wyrażająca się w odmowie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas (...), o łącznej powierzchni 29,2906 ha, w tym: kl. (...) - 1,4900 ha i kl. (...) - 27,8006, położonych w obrębach ewidencyjnych L. i W., na terenie Gminy W., co przejawiło się w oddaleniu skargi i utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w zakresie wniosku o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych - w sytuacji istnienia w niniejszej sprawie podstaw do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia z uwagi na okoliczność, iż grunty te - usytuowane w sąsiedztwie obszarów zainwestowanych (terenów aktywności gospodarczej) lub posiadających zgodę na zmianę przeznaczenia, na obszarach nie służących produkcji rolniczej - stanowią grunty o niskiej przydatności produkcyjnej, a wyłączenie z produkcji rolnej wnioskowanych terenów nie spowoduje pogorszenia warunków gospodarki żywnościowej w skali regionu oraz w skali kraju ani nie uszczupli dotychczasowego zasobu ziemi wykorzystywanej rolniczo; 2) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 uogrl, poprzez błędną wykładnię polegającą na nieustaleniu dla potrzeb przedmiotowego postępowania znaczenia pojęcia "przydatności produkcyjnej gruntu" uwzględniającego stan faktyczny oraz poprzez pojmowanie w sposób absolutny ochrony gruntów rolnych bez uwzględnienia słusznie pojętego interesu społecznego wynikającego z faktu, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w przedmiotowej sprawie ma na celu m. in. rozwój społeczny i gospodarczy terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 3) art. 6 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 i art. 10 ust. 1 uogrl, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że rolą organu była jedynie ochrona najlepszych gleb i zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczenie działań polegających na nieuzasadnionym przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze, podczas gdy w rzeczywistości Minister - z uwagi na literalną treść i wykładnię ww. przepisów - winien dokonać oceny korzyści ekonomicznych, ponieważ ta ocena stanowi jedną z przesłanek stanowiących punkt wyjścia dla rozstrzygnięcia kwestii zmiany przeznaczenia gruntów. Wskazując na przedstawione zarzuty, w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o wyrażeniu zgody na odrolnienie wnioskowanych gruntów oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z dnia 2018 r. poz. 1302 ze zm., Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów, wskazać należy, że zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla przypomnienia warto przywołać art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy mówiący, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Szczegółowe kryteria oceny, czy jest zasadna zmiana przeznaczenia gruntów rolnych zostały wyrażone w powołanej ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy ogranicza przeznaczanie gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast art. 6 ust.1 uogrl stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. W odróżnieniu od przepisów ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79, ze zm.), obecnie nie ma już wskazania, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na rolniczym ich wykorzystywaniu. Wykładnia art. 6 ust. 1 uogrl prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Przy tym brak jest podstaw do przyjęcia, że po stronie Ministra istnieje obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zgody na przeznaczenie ww. gruntów na cele nierolnicze. Udzielenie lub odmowa udzielenia zgodny na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu). Organ działając w oparciu o uznanie administracyjne nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego. Oceniając w tym kontekście przeprowadzoną przez Sąd I instancji kontrolę dokonanego przez organ wyważenia tych interesów, należy ją uznać za prawidłową. W przedmioowej sprawie doszło bowiem do wyważenia interesu społecznego i z interesem strony. Wskazywane przez skarżącą gmine korzyści ekonomiczne nie mogą być traktowane jako nakaz dla organu wyłączenia z produkcji rolniczej. Zaproponowana w skardze kasacyjnej interpretacja ustawy o ochornie gruntów rolnych i leśnych prowadziałby do tego, że ochrona gruntów rolnych stałaby się iluzoryczna. W przedmiotowej sprawie podstawą wydania rozstrzygnięcia odmownego był fakt, że w obrębach ewidencyjnych L. i W. występuje znaczna rezerwa terenów przeznaczonych już na cele rolnicze, które nie zostały zabudowane, wynosząca odpowiednio 130 ha i 95 ha. Na obszarze całej gminy W. takich terenów jest około 560 ha (decyzja organu I instancji) a powiększenie tego terenu wpłynie negatywnie na potencjał produkcji w gminie. Organ wskazał ponadto na możliwość rozwoju gminy na gruntach niżych klas. Naczelny Sąd Administracyjny podziela też stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że kwestia bliskości drogi krajowej, jest prawnie irrelewantna dla kwestii ochrony gruntów rolnych. Należy w związku z tym zgodzić się z Sądem I instancji, że biorąc pod uwagę ilość przeznaczonych dotychczas w gminie gruntów rolnych na cele nierolnicze i istniejąca możliwość ich zagospodarowania, kolejna zgoda stałaby w sprzeczności z zasadą ochrony gruntów rolnych wyrażoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 uogrl. Prowadzona przez gminę polityka wyłączania gruntów z produkcji rolnej musi być racjonalna i dysponowanie tak dużą rezerwą inwestycyjną nie uzasadnia w żadnym razie konieczności wyłączenia kolejnych gruntów. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty dokonania błędnej wykładni art. art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 uogrl, art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 uogrl jak również art. 6 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 i art. 10 ust. 1 uogrl są całkowicie chybione. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.