II OSK 1213/19

Dnia 28 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1088/18 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zakończenia budowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1088/18, na skutek skargi [...] Sp. z o.o. w K. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2018 r. o zgłoszeniu sprzeciwu wobec zawiadomienia przez skarżącą o zakończeniu budowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lipca 2018 r., powołując się na art. 54 ust. 1 i art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgłosił sprzeciw wobec zawiadomienia przez skarżącą o zakończeniu budowy. Organ wskazał, że skarżąca zawiadomiła o zakończeniu budowy 4 czerwca 2018 r.; [...] czerwca 2018 r. organ administracji wydał postanowienie, którym zobowiązał skarżącą do uzupełnienia zawiadomienia w terminie jednego miesiąca od doręczenia postanowienia; postanowienie z [...] czerwca 2018 r. zostało doręczone skarżącej 13 czerwca 2018 r.; skarżąca 25 czerwca 2018 r. złożyła pismo mające być odpowiedzią na postanowienie z [...] czerwca 2018 r., którym jednakże nie uzupełniono zawiadomienia o zakończeniu budowy zgodnie z żądaniem organu. Skarżąca od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2018 r. wniosła odwołanie, w którym m.in. zarzuciła, że decyzja o sprzeciwie została wydana po terminie przewidzianym w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2018 r., przyjmując, że została ona wydana w terminie przewidzianym w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego na skutek wezwania do uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy bieg terminu do zgłoszenia sprzeciwu został wstrzymany na czas od 13 czerwca 2018 r. do 13 lipca 2018 r. Skarżąca w skardze przede wszystkim twierdziła, że decyzja o sprzeciwie została wydana po terminie, przy czym wywodziła, że wezwanie do uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy nie było zasadne i termin do zgłoszenia sprzeciwu upłynął 18 czerwca 2018 r. Ponadto, na wypadek, gdyby uznano, że wezwanie do uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy było zasadne skarżąca twierdziła, że termin do zgłoszenia sprzeciwu upłynął 9 lipca 2018 r., gdyż 25 czerwca 2018 r. skarżąca złożyła pismo stanowiące odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Sąd pierwszej instancji uznał, że z art. 54 ust. 1 i art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego może w terminie do zgłoszenia sprzeciwu wezwać inwestora do uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy, co powoduje, że termin do zgłoszenia sprzeciwu zaczyna biec na nowo od dnia odpowiedzi na wezwanie o uzupełnienie zawiadomienia albo od dnia upływu wyznaczonego przez organ administracji terminu na uzupełnienie zawiadomienia, jeżeli inwestor żadnej odpowiedzi na wezwanie nie udzieli. Dosłownie Sąd pierwszej instancji ujął to następującymi słowami: "(T)ermin czternastodniowy przewidziany w art. 54 ust. 1 P.b. ma charakter materialnoprawny i prekluzyjny, wobec czego po jego upływie organ nadzoru budowlanego traci uprawnienie do wniesienia sprzeciwu. Mając na względzie regulację zawartą w art. 57 ust. 4 P.b., należy przyjąć, że bieg tego terminu może ulec przerwaniu na skutek wydania postanowienia o wezwaniu inwestora do uzupełnienia dokumentacji – w takim przypadku termin ten rozpoczyna swój bieg ponownie, przy czym punktem odniesienia staje się dzień, w którym inwestor uczynił zadość wezwaniu, albo dzień, do którego organ zgodnie z treścią wezwania mógł na to oczekiwać (w przypadku braku reakcji inwestora). Skutek, o którym mowa, jest jednak przypisany do odnośnego postanowienia tylko wtedy, gdy ono samo zostało wydane przed upływem owego czternastodniowego terminu (przy odpowiednim zastosowaniu reguły z art. 30 ust. 6a P.b.); w przeciwnym razie żadnych implikacji materialnoprawnych mieć już nie może". Przyjmując wskazaną wykładnię przepisów prawa Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja o zgłoszeniu sprzeciwu wobec zawiadomienia przez skarżącą o zakończeniu budowy została wydana po terminie określonym w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, organ administracji podstawy kasacyjne, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przytoczył w następujący sposób: "zarzucam naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wskazane w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskutek nieprawidłowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i przyjęcie, iż dzień 25 czerwca 2018 r. jest tym dniem, w którym inwestor podjął czynności zmierzające do uczynienia zadość wezwaniu do uzupełnienia dokumentacji, od którego biegnie 14 – to dniowy termin na wydanie przez Organ I instancji decyzji w przedmiocie sprzeciwu, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I inst. z dnia [...] lipca 2018 r. przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się rozprawy. Uzasadniając skargę kasacyjną przedstawiono szczegółowo stan sprawy, w tym stanowisko Sądu pierwszej instancji, po czym stwierdzono, że to stanowisko jest wynikiem nieprawidłowej i błędnej analizy materiału dowodowego oraz pobieżnej oceny uzasadnienia decyzji organów obu instancji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu administracji przedstawił on szeroko swoje ustalenia i ocenę zebranego materiału w zaskarżonej decyzji, lecz Sąd pierwszej instancji te ustalenia i ocenę pominął. Dalej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ administracji przedstawił swoje ustalenia, które dotyczyły okoliczności związanych z wydaniem skarżącemu decyzji o pozwoleniu na budowę, zawiadomienia o zakończeniu budowy, związanych z tym zawiadomieniem czynności organu administracji pierwszej instancji oraz złożonego 25 czerwca 2018 r. pisma skarżącej, stanowiącego odpowiedź na wezwanie z [...] czerwca 2018 r. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że załączone do wskazanego pisma dokumenty nie czyniły zadość wezwaniu organu administracji oraz że do 13 lipca 2018 r. żadnych innych dokumentów nie przedłożono. Następnie przedstawił argumentację, która odnosiła się do przyczyn zgłoszenia sprzeciwu. W końcu skarżący kasacyjnie stwierdził, że sprzeciw został zgłoszony w terminie, przy czym z przedstawionej w związku z tym argumentacji wynika, iż uważa, że w związku z tym, że skarżący pismem z 25 czerwca 2018 r. nie wykonał we właściwy sposób wezwania do uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji był zobowiązany czekać z wydaniem decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu do upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie zawiadomienia. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przytoczone podstawy kasacyjne nie odnoszą się do przepisów prawa, które miały w sprawie istotne znaczenie, mianowicie art. 54 ust. 1 i art. 57 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). Przepisy te zostały powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednakże bez zrozumiałej argumentacji skierowanej przeciwko stanowisku Sądu pierwszej instancji. W związku z tym stwierdzić należy, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest trafne. Sprowadza się ono do poglądu prawnego, według którego z art. 54 ust. 1 i art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego może w terminie do zgłoszenia sprzeciwu wezwać inwestora do uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy, co powoduje, że termin do zgłoszenia sprzeciwu zaczyna biec na nowo od dnia odpowiedzi na wezwanie o uzupełnienie zawiadomienia albo od dnia upływu wyznaczonego przez organ administracji terminu na uzupełnienie zawiadomienia, jeżeli inwestor żadnej odpowiedzi na wezwanie nie udzieli. Stanowisko to jest zasadne z następujących powodów. Ustawodawca, mimo że w art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego przewidział możliwość zobowiązania inwestora przez organ nadzoru budowlanego do uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie uregulował kwestii dotyczącej wpływu tego zobowiązania i jego wykonania na bieg terminu do wniesienia sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy. Podobna sytuacja w przypadku zgłoszenia robót budowlanych została uregulowana w ten sposób, że nałożenie przez organ administracji na inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia powoduje przerwanie biegu terminu do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 ust. 5c i 5d Prawa budowlanego). Podobieństwo pomiędzy zgłoszeniem robót budowlanych, a zawiadomieniem o zakończeniu budowy przemawia za tym, aby wskazaną regulację przez analogię zastosować do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Jednakże przepis stanowiący o przerwaniu biegu terminu do wniesienia sprzeciwu nie wyjaśnia, kiedy termin po przerwaniu powinien rozpocząć bieg na nowo. W tym zakresie należy uwzględnić funkcję zgłoszenia robót budowlanych oraz zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zgłoszenie robót budowlanych oraz zawiadomienie o zakończeniu budowy ma na celu uzyskanie przez właściwy organ administracji informacji niezbędnych do podjęcia decyzji o wniesieniu sprzeciwu. Zatem, jeżeli zgłoszenie robót budowlanych lub zawiadomienie o zakończeniu budowy jest niepełne i w związku z tym wymaga uzupełnienia to nie stanowi ono odpowiedniego materiału w celu podjęcia przez właściwy organ decyzji o wniesieniu sprzeciwu. Z tego wynika, że dopiero po uzupełnieniu zgłoszenia lub zawiadomienia organ administracji ma wystarczające podstawy do podjęcia odpowiedniej decyzji. Termin do podjęcia decyzji o sprzeciwie powinien więc być liczony na nowo od odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia lub zawiadomienia albo od upływu wyznaczonego w tym celu terminu, jeżeli inwestor na wezwanie nie odpowiedział. Zauważyć należy, że w podobny sposób została uregulowana kwestia terminu milczącego załatwienia sprawy w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 122c § 2 k.p.a.). Nie przesądzając, czy przepisy te mają zastosowanie w przypadkach milczącego załatwienia sprawy przewidzianych w Prawie budowlanym, a więc także w przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy, wskazać należy, że jest to argument za przyjętą przez Sąd pierwszej instancji wykładnią. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę skoro przypadki milczącego załatwienia sprawy w Prawie budowlanym są uregulowane, przynajmniej w pewnych istotnych elementach, autonomicznie, to brak podstaw do stosowania do nich przepisów o milczącym załatwianiu spraw zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie znaczy to jednakże, że przy wykładni przepisów Prawa budowlanego dokonywanej w celu rozstrzygnięcia zagadnień wprost nieuregulowanych w tej ustawie, nie można sięgać do poszczególnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, zaś skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżąca w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.