II SA/Lu 371/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiat siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 23 października 1979 r., znak: [...], Prezydent Miasta L. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w L., w dzielnicy Wrotków, wykazanej na planie jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,5432 ha, stanowiącej własność B. D. (dalej także wnioskodawczyni). Wywłaszczenie nastąpiło, zgodnie z lokalizacją budowy "[...]". W dniu 29 lipca 2009 r. wnioskodawczyni zwróciła się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Na mocy postanowienia Wojewody z dnia 3 grudnia 2009 r. wyznaczono do rozpoznania tej sprawy Starostę L.. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w toku którego sporządzono dokumentację geodezyjno-prawną nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, a także przeprowadzono oględziny tej nieruchomości, Starosta decyzją z dnia 20 lipca 2012 r., znak: [...], orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawczyni projektowanej działki nr [...] o pow. 0,5282 ha, położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnymi numerami [...] i [...], wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...]. Jednocześnie zobowiązał wnioskodawczynię do zwrotu na rzecz G. L. (dalej także: Gmina) zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy, Wojewoda decyzją z dnia 8 marca 2013 r., znak: [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że wbrew twierdzeniom organu na tej nieruchomości zrealizowany został ogólnie określony cel wywłaszczenia, jakim była budowa "[...]", albowiem na terenie tym – dokonując nieistotnej modyfikacji tego celu – wybudowano tor rowerowy. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że organ pierwszej instancji wadliwie ustalił kwotę podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy odszkodowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnioskodawczyni wniosła o uchylenie decyzji Wojewody. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 360/13, WSA w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że nawet przyjmując – jak uczynił to organ odwoławczy – iż "[...]" miał być parkiem rozrywki obejmującym bliżej nieokreślone urządzenia sportowo-rekreacyjne, brak jest podstaw do uznania, że wykonanie pojedynczego urządzenia, jakim jest wspomniany tor rowerowy, stanowi element tego parku, a tym samy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Skargi kasacyjne od tego wyroku wniosły Gmina oraz wnioskodawczyni. Gmina. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2758/13, oddalił opisane wyżej skargi kasacyjne, podzielając – co do zasady – stanowisko Sądu pierwszej instancji co do zaistnienia w niniejszej sprawie podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednocześnie NSA wyraził pogląd, że przepis art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.; dalej także: u.g.n.) nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej – na podstawie art. 136 tej ustawy. Stąd też, zdaniem NSA, nie ma podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu powołanego wyroku NSA. Skargę na decyzję Wojewody złożyła Gmina, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n., poprzez brak uwzględnienia – przy ustalaniu odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy – wzrostu wartości zwracanej nieruchomości, wywołanego poczynionymi na nią kosztownymi nakładami. W oparciu o powyższy zarzut strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części orzekającej o obowiązku zwrotu przez wnioskodawczynię na rzecz Gminy odszkodowania w kwocie [...]zł, to jest w zakresie rozstrzygnięcia (wraz z jego uzasadnieniem) zawartego w pkt VI i VII tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niewskazanych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek uwzględnić z urzędu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). W pierwszej kolejności pokreślenia wymaga, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2015 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 2758/13, wiążą w rozpoznawanej sprawie zarówno organy administracji obu instancji, jak i Sąd. W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA wskazał, że "w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, że budowa urządzeń rekreacyjno-sportowych w postaci toru rowerowego nie może być uznana za realizację celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Lapidarność określenia celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej sprowadzająca się do zdawkowego stwierdzenia "budowa [...]", a tym samym niewątpliwa trudność w precyzyjnym ustaleniu tego celu, nie uzasadnia przyjęcia stanowiska, że realizacją celu wywłaszczenia jest budowa jakichkolwiek obiektów związanych z rekreacją. Skoro w sprawie nie ustalono istnienia żadnych miarodajnych dokumentów uszczegółowiających zamierzenie polegające na budowie [...], to cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 1 u.g.n., winien być interpretowany ściśle, zgodnie z jego językowym rozumieniem wyrażonym w decyzji wywłaszczeniowej. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że wykonanie pojedynczego urządzenia, jakkolwiek kosztownego, jest realizacją [...], a więc że cel wywłaszczenia został zrealizowany". W takiej sytuacji uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła podstawa do zwrotu opisanej wyżej nieruchomości na rzecz B. D.. Jednocześnie – stosownie do przepisu art. 140 ust. 1 i 2 u.g.n. – należało orzec o zwrocie przez wnioskodawczynię na rzecz Gminy zwaloryzowanej kwoty odszkodowania przyznanego jej uprzednio z tytułu wywłaszczenia omawianej nieruchomości. Wskazać trzeba, że w skardze Gmina kwestionowała jedynie wysokość orzeczonego do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, w zakresie w jakim nie uwzględnia ono wzrostu wartości zwracanej nieruchomości, wywołanego poczynionymi przez Gminę nakładami na tej nieruchomości. Odnosząc się do tego zarzutu należy przywołać najpierw stanowisko wyrażone w powołanym wyżej wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, dotyczące wykładni art. 140 ust. 4 u.g.n. Sąd ten mianowicie wiążąco stwierdził, że: "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej - na podstawie art. 136 omawianej ustawy. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego". To, zdaniem NSA, oznacza, że "w rezultacie więc, nie zawsze stan nieruchomości z dnia zwrotu będzie mógł być brany pod uwagę przy określaniu wysokości odszkodowania należnego od osoby wnioskującej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdził, że podziela stanowisko NSA, z którego wynika, że przy obliczaniu wartości zwaloryzowanego odszkodowania brak jest podstaw do uwzględnienia wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia. Niekwestionowanym jest zaś, że takie działania na opisanej nieruchomości nie zostały podjęte, co w konsekwencji doprowadziło do konieczności orzeczenia o jej zwrocie na rzecz byłej właścicielki. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy wadliwie odczytał istotę poglądu NSA wyrażonego w wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2758/13. NSA stwierdził bowiem, że nie ma podstaw, by obliczając wysokość odszkodowania organ uwzględnił wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji "celu publicznego", a nie zakwestionował – wbrew temu, co uważa organ – możliwości uwzględnienia w tym zakresie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji "celu wywłaszczenia". Powyższe rozróżnienie należycie ilustruje stan faktyczny, jaki został przyjęty za podstawę wydania przywołanego w powyższym wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r. innego wyroku NSA – z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1727/12. W tym ostatnim wyroku NSA podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, który "dokonując wykładni systemowej i jednocześnie prokonstytucyjnej art. 140 ust. 4 u.g.n., uznał, że brak było podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości należnego Miastu [...] odszkodowania, uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego". Istotne jest przy tym, że w sprawie tej – jak wyjaśnił NSA – "wywłaszczenie nastąpiło w celu budowy osiedla mieszkaniowego, a na zwracanej części nieruchomości podmiot prywatny wybudował kotłownię i budynek gospodarczy i to dodatkowo bez pozwolenia na budowę". Z powyższego zatem wynika, że obowiązkiem organu odwoławczego było należyte, to jest zgodnie z regułami wynikającymi z art. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 K.p.a., wyjaśnienie, czy inwestycja zrealizowana na zwracanej nieruchomości, obejmująca budowę Ośrodku Sportów Terenowych przy ul. [...] w L. - "[...] Rowerowy", stanowiła realizację "celu publicznego", co – jak wskazano wyżej – nie jest tożsame z realizacją "celu wywłaszczenia". Niekwestionowane jest zaś, że Wojewoda uchylił się w sposób nieuprawniony od ustalenia tej okoliczności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu również z innych powodów. W myśl art. 156 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tej ustawy, co dotyczy w szczególności celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 3). Po upływie wskazanego wyżej 12-miesięcznego okresu, jak wynika z art. 156 ust. 4 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany wyłącznie "po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego". Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Podnieść należy, że jakkolwiek organ odwoławczy stwierdził, powołując się na własne ustalenia, iż na omawianej nieruchomości nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych ani istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., to nie ocenił należycie podniesionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności, że aktualizacja operatu autorstwa rzeczoznawcy majątkowego R. B., sporządzonego – na zlecenie organu pierwszej instancji – w dniu 26 listopada 2011 r., nastąpiła w dniu 15 stycznia 2013 r. (zob. k. 16-22 tom I akt administracyjnych organu drugiej instancji). Oczywistym jest zatem, że jak wynika z uregulowania zawartego w art. 156 ust. 4 u.g.n., omawiany operat szacunkowy nie mógł stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w związku z upływem 12 miesięcy od daty jego aktualizacji. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 2 w związku z art. 200 P.p.s.a.