I SA/Wa 739/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy Miasta [...] od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala sprzeciw. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, uchyliła zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., własności nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o powierzchni [...]. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej złożył odwołanie. W uzasadnieniu zarzucił zaskarżonej decyzji Wojewody naruszenie art. 7 i 77 kpa oraz wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, z uwagi na fakt, że Wojewoda [...] nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, ponieważ przy ocenie materiału dowodowego nie wziął pod uwagę decyzji z dnia [...] maja 1990 r. nr [...] orzekającej odbiór Wojewódzkiemu Urzędowi Spraw Wewnętrznych w [...] prawa zarządu nieruchomości objętej komunalizacją, protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] października 1990 r. spisanego w sprawie przekazania nieruchomości zabudowanych położonych w [...] przy ulicy [...] będących w zarządzie Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 1982 r. nr [...] ustalającej termin użytkowania przedmiotową nieruchomością przez Komendę Wojewódzką Milicji Obywatelskiej w [...]. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. uchyliła zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Na tę decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina Miasta [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, gdyż odwołanie od decyzji Wojewody [...] zostało wniesione przez osobę nieuprawnioną, z uwagi na brak w aktach sprawy stosownego pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała ją w całości za zasadną i decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. uwzględniła ją w całości oraz uchyliła własną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt 1 SA/WA 401/15, umorzył postępowanie sądowe w przedmiotowej sprawie. Sąd uznał, że w skutek autokontroli organu doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., a zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Na powyższe postanowienie skargę kasacyjną wniosła Gmina Miasta [...]. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w trybie autokontroli, uchylił własne postanowienie z dnia 2 października 2015 r. oraz uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że złożona skarga kasacyjna jest oczywiście usprawiedliwiona. Wyjaśnił, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2014 r. decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2014 r. została uchylona. Tym samym przyjąć należy, że w dacie orzekania postanowienia z dnia 2 października 2015 r. nie istniała już w obiegu prawnym decyzja autokontrolna Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2014 r., którą uchylono decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2013 r. Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że brak pełnomocnictwa jest brakiem formalnym, który podlega uzupełnieniu. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie wezwał wnoszącego odwołanie do złożenia pełnomocnictwa, tym samym odwołanie nie mogło być rozpatrzone, gdyż nie jest możliwe dokonanie oceny, czy składający odwołanie był do tego uprawniony. Nakazał jednocześnie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej przy ponownym rozpoznaniu sprawy wezwać wnoszącego odwołanie, w trybie art. 64 § 2 kpa, do usunięcia braku formalnego poprzez złożenie pełnomocnictwa dla osoby, która odwołanie podpisała. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, pismem z dnia [...] listopada 2017 r. wezwała Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do uzupełniania odwołania z dnia [...] marca 2012 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. o pełnomocnictwo udzielone [...] pełniącej obowiązki Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa w postępowaniu odwoławczym przed Krajową Komisją Uwłaszczeniową. Prezydent Miasta [...] załączył żądany dokument przy piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania oraz analizie akt sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przypomniała, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2012 r. stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), którego treść organ II instancji przywołał. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła i nadal stanowi własność Skarbu Państwa na podstawce postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia nieruchomości przez zasiedzenie z dnia [...] lutego 1960 r., sygn. akt [...]. Następnie szeroko omówiła dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące wykładni użytego w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pojęcia "należące do". Odnosząc się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, jakim dysponował Wojewoda, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że organ I instancji nie dokonał pogłębionej analizy całokształtu materiału dowodowego oraz stanu prawnego. Dokonał jedynie analizy spisu inwentaryzacyjnego mienia ogólnonarodowego (państwowego) obejmującego przedmiotową nieruchomość, do którego nie wniesiono zastrzeżeń i w oparciu o nią wydał rozstrzygnięcie. Natomiast w aktach sprawy znajdują się dwie decyzje, tj. decyzja nr [...] z dnia [...] maja 1990 r. orzekająca odbiór Wojewódzkiemu Urzędowi Spraw Wewnętrznych w [...] prawa zarządu nieruchomością objętą komunalizacją oraz decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. ustalająca termin użytkowania przedmiotowej nieruchomości przez Komendę Wojewódzką Milicji Obywatelskiej w [...]. Wojewoda nie przeanalizował treści tych dokumentów pod kątem art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. czy spełniają one przesłanki, na podstawie których można będzie stwierdzić, czy przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, czy też nie i stwierdził, że nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem podlega komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Ponadto Wojewoda nie dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego pod kątem negatywnych przesłanek, określonych w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączających komunalizację. Te podstawowe ustalenia powinny być poczynione przez organ I instancji. Reasumując, w opinii Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność dokonania pełnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz stanu prawnego sprawy, zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasto [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiony został tylko jeden zarzut. Skarżąca Gmina wskazała, że w związku z wejściem w życie od 1 stycznia 2017 r. ustawy z 16 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. poz. 2260), wprowadzającej art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami, w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. W związku z tym, zdaniem skarżącej Gminy, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła odwołanie osoby, która w dniu orzekania nie była stroną postępowania, czyli w zaskarżonej decyzji tego organu naruszony został art. 28 kpa oraz art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższy zarzut na uwadze, skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz umorzenie postępowania komunalizacyjnego. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił sprzeciw, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa w zakresie podlegającym kognicji Sądu w ramach rozpatrywanego środka zaskarżenia. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Sąd, mając na względzie, że o charakterze pisma decyduje nie jego tytuł ale zawarta w nim treść, potraktował złożona w niniejszej sprawie "skargę" jako sprzeciw od decyzji organu II instancji. Ten jednak, w okolicznościach niniejszej sprawy, został wniesiony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 64c § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z czym jako spóźniony, co do zasady, winien być odrzucony. Ponieważ jednak strona skarżąca została przez organ odwoławczy wadliwie pouczona o środkach zaskarżenia i kwestionując decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do owego pouczenia się zastosowała, to wyjątkowo z uwagi na zasady ekonomiki procesowej Sąd przyjął, że sprzeciw ów winien być uznany za skutecznie wniesiony. Strona nie może bowiem ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia organu, co wynika wprost z art. 112 kpa. W tej sytuacji przypomnieć należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone. W postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że organ administracji orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Przechodząc zaś do oceny legalności zakwestionowanej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, stwierdzić należy, że sprzeciw Gminy Miasta [...] jest niezasadny. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji prawidłowo wyjaśnił, w jakim zakresie Wojewoda, opierając swoje rozstrzygnięcie jedynie na analizie niewielkiej części zebranego w sprawie materiału dowodowowego, naruszył przepisy postępowania i to sposób, który istotnie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy. Przekazując sprawę organ II instancji precyzyjnie wskazał, jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie odwoławcze wprawdzie jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia i analizy kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności zebranego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia praw stron postępowania do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 kpa). Jako dowolne należy zatem traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Oznacza to, że Sąd uznaje, że zapadła w rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też zastosowanie przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie art. 138 § 2 kpa, czyli uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Dodatkowo, odnosząc się do jedynego argumentu podniesionego w złożonej skardze, wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2204, ze zm.) w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Jednakże zdaniem Sądu wnosząca sprzeciw Gmina ograniczyła się jedynie do czysto literalnego brzmienia powołanego przepisu, w całkowitym oderwaniu zarówno od istotnych elementów stanu faktycznej niniejszej sprawy, jak i ugruntowanego orzecznictwa sądowego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że jak wynika z analizy akt sprawy, Wojewoda [...] wydawał w rozpatrywanej sprawie decyzję jako organ I instancji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest natomiast stanowisko, że powierzenie organowi administracji publicznej kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1201/16, 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 820/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1209/11 czy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 497/16). Zdaniem Sądu przepisu art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można wykładać w ten sposób, że wojewoda, który wydawał decyzję w I instancji, następnie może skutecznie zaskarżyć niezgodną z jego rozstrzygnięciem decyzję organu II instancji do sądu, występując jako Skarb Państwa. Burzyłoby to system prawa sądowoadministracyjnego. W obowiązującym systemie prawa administracyjnego organy wydające decyzję nie mają i nie mogą mieć jednocześnie przymiotu strony postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Te instytucje prawne wzajemnie się wykluczają. Wyżej wskazany przepis może mieć zatem zastosowanie tylko w takich sytuacjach, w których jedną ze stron lub uczestnikiem postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, a jednocześnie wojewoda nie jest organem wydającym władcze merytoryczne rozstrzygnięcie administracyjne w tej sprawie. Raz jeszcze wyjaśnić należy, że podejmując niniejsze orzeczenie, Sąd nie odnosił się do merytorycznych aspektów sprawy administracyjnej, a więc możliwości skomunalizowania przedmiotowej nieruchomości. Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest bowiem oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd badał jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 kpa (por. art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrola tej decyzji ma więc wyłącznie charakter formalny. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.