I OSK 820/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1155/12 w sprawie ze skargi D. Spółka z o.o. w [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz D. Spółka z o.o. w [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1155/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi D. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2012 r., nr [...] , w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość, (I) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]; (II) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; (III) zasądził koszty postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. ustalił na rzecz D. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka) odszkodowanie w kwocie [...] zł za przejęcie na rzecz Gminy [...] prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0500 ha obr. [...], objętej KW nr [...]. Przejęcie to nastąpiło na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Do zapłaty należności zobowiązano Miejski Zarząd Dróg w [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 104 k.p.a., art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n.) w zw. z art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1 i 3 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej: specustawa drogowa). Prezydent Miasta [...] wyjaśnił, że decyzję o odszkodowaniu za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie wysokości i wypłacenie odszkodowania następuje w trybie przepisów u.g.n. Zgodnie jednak z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i według wartości z dnia ustalania odszkodowania. Podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, a jego wysokość określa się po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego. W sprawie sporządzony został w dniu [...] marca 2012 r. operat szacunkowy. Wartość gruntu oszacowano na kwotę [...] zł, a składniki roślinne i sadownicze na [...] zł. Dokument ten w ocenie organu spełnia wymogi określone w u.g.n. oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Spółki decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu I instancji, a odnosząc się do żądania odwołującej się Spółki, aby wartość odszkodowania powiększyć o wartość podatku VAT uznał, że nie mogło ono zostać uwzględnione. Organ orzekający o odszkodowaniu nie może rozstrzygać o obowiązkach podatkowych. Podatek VAT stanowi jeden z kosztów zawarcia transakcji, który odliczany jest od ceny transakcyjnej. Nie stanowi integralnego elementu tej ceny. Dlatego wartość określona przez rzeczoznawcę nie obejmuje podatków, opłat lokalnych czy innych obciążeń. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Spółka, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego: 1. art. 130 ust. 1 i 2 w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n. przez nieuzasadnione przyjęcie, że organ I instancji właściwie oszacował wysokość odszkodowania, podczas gdy przyjęto wartość netto, bez uwzględnienia podatku od towarów i usług (VAT); 2. art. 128 u.g.n. polegające na pominięciu okoliczności, że wartość odszkodowania powinna odpowiadać wartości utraconych praw, dlatego realna wartość przyznanego Spółce odszkodowania będzie niższa od wartości utraconego prawa, ponieważ jest ona obowiązana do zapłaty podatku VAT; 3. niezastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054) i pominięcie, że przez dostawę towarów w rozumieniu cytowanej ustawy rozumie się także przeniesienie z mocy prawa własności towarów w zamian za odszkodowanie. Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez pominięcie faktów mających dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znacznie oraz wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, nieprawidłowe ustalenie, że organ I instancji poprawnie określił wysokość odszkodowania jako równą wartości podanej w operacie, podczas gdy operat nie stanowi wprost o odszkodowaniu, lecz stanowi podstawę do jego ustalenia. W konsekwencji naruszono też art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy. W ocenie Spółki pominięcie w odszkodowaniu wartości podatku VAT spowoduje, że otrzymana rekompensata za wywłaszczoną nieruchomości nie będzie stanowiła rzeczywistej jej wartości. Podatek VAT ma bowiem charakter cenotwórczy. Stanowić to będzie naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji, w którym mowa jest o słusznym odszkodowaniu, tj. ekwiwalentnym. Wartość należnego od przyznanego odszkodowania podatku wyniesie [...] zł. Takiej zatem dodatkowo kwoty domaga się Spółka. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie we wskazanym na wstępie wyroku z 16 stycznia 2013 r., II SA/Rz 1155/12, stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Argumentacja przyjęta przez stronę skarżącą błędnie zakłada, że wartość odszkodowania powinna być określona brutto, a więc należałoby ją zwiększyć o wartość podatku VAT. Obciążenia podatkowe są konsekwencją stosownych regulacji i kwestie te nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia prawa własności nieruchomości w postępowaniach wywłaszczeniowych. Zatem jako chybiony należy uznać zarzut wskazujący na naruszenie przepisów o VAT. Organy tych przepisów nie mogły naruszyć, skoro ich nie stosowały. Sąd zgodził się z zarzutem naruszenia art. 130 ust. 1 i 2 w związku z art. 134 u.g.n. tylko o tyle, o ile strona skarżąca wskazuje na błędne ustalenie wysokości odszkodowania. Natomiast nie uznał za trafną argumentacji uzasadniającej błędność tego ustalenia. Zdaniem Sądu wadliwe określenie wysokości odszkodowania nastąpiło przez błędne zastosowanie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że wysokość odszkodowania za przejęcie gruntu pod drogę publiczną ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania, a więc z dnia wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. Ten mechanizm ustalenia odszkodowania nie jest kompletny, dlatego art. 23 tej ustawy w sprawach nieuregulowanych odsyła do u.g.n. Zatem odsyła m.in. do sposobu ustalenia wartości nieruchomości dla potrzeb określenia odszkodowania, w tym zakresie, który nie został odmiennie uregulowany w przepisie art. 18 specustawy drogowej. Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest, stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n., opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości. Formalne wymogi takiej opinii określa rozdział 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Z treści § 56 tego rozporządzenia wynika, że w operacie mają być zawarte ustalenia odnoszące się do dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości. W sprawie będącej przedmiotem skargi został opracowany operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym zostały wskazane daty istotne dla ustalenia wartości nieruchomości zajętej pod drogę. Wskazano datę sporządzenia operatu ([...] marca 2012 r.) oraz daty określenia wartości, stanu nieruchomości będącego podstawą wyceny oraz dokonania oględzin ([...] września 2011 r.). Stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wartość nieruchomości powinna być określona na dzień ustalenia odszkodowania, czyli wydania decyzji odszkodowawczej. Decyzja odszkodowawcza została wydana przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] lipca 2012 r. W opinii rzeczoznawcy wskazano datę ustalenia wartości na dzień [...] września 2011 r. W świetle tych ustaleń Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] wydane zostały z naruszeniem art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą zobowiązane zastosować do ustalenia wartości nieruchomości zasady wskazane wyżej przez Sąd. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2013 r., II SA/Rz 1155/12, wniosła Gmina [...]. Zaskarżając wyrok w całości, w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne zarzuciła mu naruszenie: 1. prawa materialnego – art. 18 ust. 1 i art. 23 specustawy drogowej w zw. z art. 156 ust. 3 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji przyjął, że wartość nieruchomości powinna być określona na dzień ustalenia odszkodowania, czyli dzień wydania decyzji odszkodowawczej, w założeniu mając, iż data sporządzenia operatu szacunkowego musi się z tą datą pokrywać. Taka wykładnia art. 18 ust. 1 specustawy drogowej zakłada niemożliwy do spełnienia warunek, aby decyzja o odszkodowaniu była wydana w tej samej dacie, w której sporządzony był operat szacunkowy i nie uwzględnia czasu na złożenie przez rzeczoznawcę operatu do organu, czasu na wypowiedzenie się strony co do tego dowodu, czasu na ewentualną rozprawę administracyjną. Skarżąca kasacyjnie uważa, że data sporządzenia operatu szacunkowego nigdy nie może się pokrywać z datą wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania i dopóki pomiędzy datą sporządzenia operatu szacunkowego a datą wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania nie minęło więcej niż 12 miesięcy (art. 156 ust. 3 u.g.n.) nie można zarzucić organowi właściwemu do ustalenia odszkodowania, by naruszył art. 18 ust. 1 specustawy drogowej; 2. przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zawarcie niewykonalnych dla organu wskazań co do dalszego postępowania, co uniemożliwia ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Nie jest możliwe, by pozostając w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego jak np. możliwość wypowiedzenia się strony co do dowodu w postaci operatu szacunkowego (art. 81 k.p.a.), wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania nastąpiło w dacie sporządzenia operatu szacunkowego. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie lub alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania D. Sp. z o.o. w [...] wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej. Wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej został uzasadniony tym, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 33 § 1 p.p.s.a.). Tym samym w niniejszym postępowaniu kasacyjnym ewentualny przymiot strony przysługuje D. Sp. z o.o. w [...], jako skarżącemu decyzję Wojewody Podkarpackiego do WSA w Rzeszowie oraz Wojewodzie Podkarpackiemu, jako organowi II instancji, którego decyzja była przedmiotem skargi. Na gruncie powołanego przepisu należy stanowczo wykluczyć udział Gminy [...] jako strony w niniejszym postępowaniu, a skargę kasacyjną jako wniesioną przez nieuprawniony podmiot odrzucić. Jednostka samorządu terytorialnego, której organ orzekał w sprawie w postępowaniu administracyjnym nie może uzyskać statusu uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy przedmiotem kontroli jest decyzja wydana na skutek odwołania wniesionego od rozstrzygnięcia organu tej jednostki samorządu terytorialnego. Przyznanie Prezydentowi Miasta [...] jako organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez Gminę [...] jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Na wypadek nie podzielenia tego poglądu Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej podnosząc między innymi, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie nie zachodzi konieczność, by decyzja o wysokości odszkodowania została wydana w tej samej dacie, w której sporządzony był operat szacunkowy, a jedynie, by ceny przyjęte w operacie były aktualne na dzień wydania tej decyzji. W żadnym wypadku nie można mówić o aktualności cen określonych w operacie po upływie 9 miesięcy od przyjętej daty ustalenia jej wartości przez biegłego w operacie szacunkowym. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii oraz aktualności wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, jednakże z innych powodów niż negatywna ocena wskazanych w niej podstaw kasacyjnych. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. ustalił na rzecz D. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] odszkodowanie za przejęcie na rzecz Gminy [...] prawa własności nieruchomości. Przejęcie własności nastąpiło na podstawie ostatecznej decyzji tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja w przedmiocie odszkodowania została następnie utrzymana w mocy przez Wojewodę Podkarpackiego (decyzją z dnia [...] października 2012 r.), jednakże obydwie te decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem zaskarżonym obecnie skargą kasacyjną przez Gminę [...]. W pierwszej kolejności należało więc odpowiedzieć na pytanie, czy Gmina [...] jest w takiej sytuacji legitymowana do wniesienia skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – upoważnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, uprawnione ustawą podmioty działające na prawach strony oraz inne podmioty, którym ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Kto jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego określa art. 32 p.p.s.a. stanowiąc, że jest nim skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przepis art. 33 § 1 p.p.s.a. określa status uczestników postępowania, którymi są osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, lecz nie wnoszące skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy ich interesu prawnego. Zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka, po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (ONSAiWSA 2005/4/62). W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale także może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Tym samym status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określoną osobę o terminie rozprawy, a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. Tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd I, czy II instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.), ukształtował się pogląd przyjmujący, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął zatem na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (por. postanowienie NSA z 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7). Pogląd ten został podtrzymany również po zmianie modelu sądownictwa administracyjnego, na gruncie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postanowieniu z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie (LEX nr 1107476). Podobne stanowisko zostało wyrażone na przykład w postanowieniach NSA: z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08; z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09; z 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05, LEX nr 194022). Podnieść jednak należy, że w orzecznictwie występuje także nieco inna linia – choć nie można powiedzieć, że jednolita – jeśli chodzi o sytuację taką jak w niniejszej sprawie, mianowicie kiedy decyzję w pierwszej instancji wydaje prezydent miasta na prawach powiatu. W sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu, na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz, a także jako pracownik urzędu miasta, jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Jednakże niewyłączenie się prezydenta miasta na tej podstawie od rozpoznawania takiej sprawy i wniesienie przez miasto na prawach powiatu skargi do sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta nie może być utożsamiane ani z brakiem po jego stronie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ani z brakiem legitymacji do wniesienia skargi z tego powodu, że prezydent miasta wydał decyzję w takiej sprawie działając jako starosta. Prawo do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam, gdzie niewyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione prawa do wniesienia skargi w sprawie sporu o odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta, który równocześnie jako starosta powinien wyłączyć się od wydania decyzji w tym przedmiocie w I instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., decyzję tę wydał (por. postanowienie z dnia 23 października 2008 r., I OSK 1286/08). Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 3 lipca 2008 r., I OSK 607/08 i z dnia 6 maja 2014 r., I OSK 931/14 oraz w wyroku z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 2405/11, LEX nr 1333104). Odmienne stanowisko zostało wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 652/12 (LEX nr 1125527). W postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. W zakresie, w jakim wójt (burmistrz, prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. W przytoczonym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do uzasadnienia uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), w którym zawarte zostało stwierdzenie, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Kierując się powyższym poglądem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2005 r., OSK 1555/04, przyjął, że "skoro prezydent podlega wyłączeniu, o ile orzeka jako starosta w sprawach własności gminy, którą reprezentuje na zewnątrz, to brak takiej możliwości (wyłączenia) nie może prowadzić do tego by uczestniczył raz jako organ wydający akt a raz jako strona postępowania, w którym akt ten został wydany. W takich przypadkach po prostu nie ma przymiotu strony i dlatego jego skarga kierowana do sądu administracyjnego na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego podlegała odrzuceniu" (LEX nr 1405533). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie opowiada się za poglądem, że jeśli prezydent miasta na prawach powiatu, pełniąc funkcję starosty, wydał w pierwszej instancji decyzję o odszkodowaniu należnym od gminy, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka – jako osoba prawna – na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania. W takim przypadku wykonywanie władztwa administracyjnego przez organ gminy następuje kosztem ograniczenia uprawnień samej gminy w sferze ochrony jej interesu prawnego. Przyjęcie odmiennej wykładni musiałoby – zgodnie z zasadą "ne quis iudex in propria causa" – skutkować wyłączeniem się danego organu administracji publicznej w przypadkach, w których rozpatrywana sprawa dotyczyłaby interesu reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego. Problem wyłączenia się prezydenta miasta na prawach powiatu w przypadku, gdy wydawane przez niego rozstrzygnięcie dotyczy praw majątkowych miasta (gminy), nie jest jednak zagadnieniem wiodącym w niniejszej sprawie, ponieważ w tym konkretnym przypadku do wyłączenia nie doszło. Było ono natomiast szeroko omawiane w powołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03. Wspomnieć jedynie należy, że teza tej uchwały, iż "W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. (...)" – nie została zaaprobowana przez część doktryny. W glosie do tej uchwały T. Woś stwierdził między innymi, że "przyjęte w komentowanej uchwale NSA stanowisko nie służy realizacji konstytucyjnej idei powierzenia samorządowi terytorialnemu zadań publicznych i pozostaje w sprzeczności ze szczegółowymi unormowaniami kompetencyjnymi dotyczącymi gmin, w tym również gmin-miast na prawach powiatu. Z mocy bowiem tych unormowań kompetencyjnych lub norm materialnego prawa administracyjnego organy tych gmin (w tym również gmin-miast na prawach powiatu) zostały upoważnione do kształtowania stosunków (w tym również np. stosunków cywilnoprawnych), których jedną ze stron jest własna gmina organu" (Samorząd Terytorialny 2004/12/70-79). W dalszej części autor glosy stwierdza także, że "gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, kiedy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty." Ten ostatni pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela. Dodać do tego należy, że gmina stanowi utworzoną z mocy prawa wspólnotę mieszkańców powołaną do realizowania zadań publicznych (art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji) i właśnie ta cecha przesądza o jej ustrojowym charakterze. Koncepcja, w myśl której gmina mająca interes prawny byłaby podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał prezydent tej gminy, pozostawałaby w sprzeczności z istotą sprawiedliwości proceduralnej, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznaczałoby to sytuację, w której jedna ze stron postępowania administracyjnego (gmina) dokonywałaby władczego rozstrzygnięcia o prawach drugiej strony (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 lipca 2009 r., I OSK 815/09). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym stwierdzając zgodność przepisów art. 33 i 50 § 1 p.p.s.a. z art. 165 Konstytucji RP, Trybunał zwrócił uwagę, że "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że – jak wspomniano wyżej – jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania." Pamiętać jednak należy, że "nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona [tak jak w niniejszym postępowaniu]. Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 ustawy może nastąpić jedynie wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że została ona wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 tej ustawy. Ten warunek nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd I instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną, wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Badanie tej skargi od strony formalnoprawnej jest w tej sytuacji niewystarczające. W takim wypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku przez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną" (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04). Mając więc na uwadze, że w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego Gmina [...] nie ma w niniejszej sprawie interesu prawnego, na podstawie art. 184 p.p.s.a. sąd ten oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.