II SA/Kr 1460/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu P. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej P. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 8 października 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 29 Prawa wodnego – ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.), art. 105 § 1 w zw. z art. 104 oraz art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. M. od decyzji Wójta Gminy J. z dnia 11 maja 2018 r. (znak: [...]) umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej właścicielowi działek oznaczonych nr ew. [...] i [...] obręb C. przywrócenia gruntów do stanu poprzedniego przed dokonaniem zmian stanu wody na gruncie poprzez zmianę kierunku odpływu wody opadowej, ze szkodą dla działek sąsiednich, oznaczonych nr ew. [...] i [...] stanowiące własność E. M. – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem sprzeciwu, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wójt Gminy J. , po rozpoznaniu sprawy po raz kolejny na skutek decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, decyzją z dnia 11 maja 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) umorzył postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121) w przedmiocie wydania decyzji nakazującej właścicielowi działek oznaczonych nr ew. [...] i [...] obręb C., przywrócenia gruntów do stanu poprzedniego, przed dokonaniem zmian stanu wody na gruncie poprzez zmianę kierunku odpływu wody opadowej, ze szkodą na działki sąsiednie, oznaczone nr ew. [...] i [...] stanowiące własność E. M. i działkę oznaczoną nr ew. [...] stanowiącą własność R. P.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił szczegółowo przebieg postępowania oraz poczynione ustalenia faktyczne, a także decyzję z dnia 27 lipca 2017 r., jaka zapadła przy uprzednim rozpoznaniu sprawy. Następnie organ I instancji zreferował decyzją kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 października 2017 r. i wyjaśnił, że – zgodnie z wytycznymi tej decyzji – dopuszczony został dowód z opinii biegłego. Organ I instancji podał dalej, że w dniu 31 stycznia 2018 r., w miejscowości C. na terenie działek oznaczonych nr ew. [...], [...], [...], [...] oraz [...] odbyły się oględziny w terenie z udziałem stron i ich pełnomocników, powołanego biegłego oraz pracowników Urzędu. Stwierdzono, iż na działkach nr ew. [...] i [...] zostały zamontowane urządzenia typu rury PCV, które mają służyć odprowadzaniu wody opadowej. W marcu 2018 r. został sporządzony dowód w postaci opinii biegłego, której celem było określenie czy powstałe urządzenia wodne na działkach [...] i [...] będą mogły służyć przejęciu i odprowadzeniu wód opadowych oraz czy spełniają stosowne parametry techniczne. Analizując opinię biegłego, organ I instancji zauważył, że biegły podczas wizji terenowej w dniu 31 stycznia 2018 r. stwierdził, iż zamontowane zostały urządzenia służące do przejęcia i odprowadzania wody powierzchniowej (na działce nr [...] i [...]), spływającej przede wszystkim z przepustu zlokalizowanego pod drogą. Zdaniem biegłego, urządzenia te zostały wykonane zgodnie z zaleceniami opinii hydrologicznej sporządzonej przez geologa J. G.. Wykonane zostały urządzenia, tj. przewody rurowe o średnicy fi 160 mm, ułożone na gruncie w dwóch ciągach, jeden wzdłuż południowej granicy działki, który odgina się w kierunku północno-zachodnim. Drugi rurociąg biegnie na północ w kierunku skarpy zbocza, następnie po skarpie do jej podnóża, później w kierunku zachodnim. Obydwa rurociągi mają swój wylot przy granicy działki nr [...] i uchodzą do korytka betonowego, biegnącego wzdłuż zachodniej granicy działki. Urządzenia objęte opinią zostały zinwentaryzowane przez uprawnionego geodetę ze wskazaniem ich lokalizacji i geometrii, a także określeniem parametrów hydraulicznych. Analiza hydrologiczno-hydrauliczna na przedmiotowym terenie wskazała, że teren, na którym zlokalizowane są działki [...], [...], [...], [...], [...], narażony jest na bezpośrednie oddziaływanie wód spływających z terenów położonych powyżej. Spływ wód opadowych koncentruje się zgodnie z ukształtowaniem terenu w naturalnych lub sztucznych obniżeniach terenu, zgodnie z jego nachyleniem. Biegły w nawiązaniu do opinii hydrologicznej sporządzonej przez J. G. stwierdził, iż urządzenia zapobiegające szkodom zostały wykonane w celu zaprzestania zalewania działek sąsiednich. Ponadto biegły wskazał, że przeprowadzona analiza potwierdza skuteczność w określonych warunkach hydrologicznych, co oznacza że funkcjonalność wykonanych urządzeń jest wystarczająca, do odprowadzania wody opadowej w stronę zachodniej granicy działki nr ew. [...] i dalej wzdłuż muru betonowego na działce nr ew. [...], do potoku R. Przeprowadziwszy powyższą analizę, organ I instancji zaprezentował pogląd, że dowód w postaci opinii biegłego został sporządzony w sposób prawidłowy, fachowy, rzetelny, zgodnie z niezbędną i specjalistyczną wiedzą powołanego biegłego, a zawarte w nim informacje są wiarygodne i poparte stosownymi obliczeniami. Mając na uwadze przedstawione fakty i zebrane dowody w sprawie, a także przeprowadzone w dniu 31 stycznia 2018 r. oględziny w terenie, organ I instancji stwierdził, iż urządzenia zapobiegające szkodom zostały wykonane w celu zaprzestania zalewania działek sąsiednich. Działania te – zdaniem organu I instancji – mają kluczowe znaczenie dla sprawy, ponieważ strona postępowania odpowiedzialna za zmianę kierunku odpływu wody opadowej, podjęła działania naprawcze, wykonując urządzenia odwadniające, które podsiadają odpowiednią przepustowość i parametry techniczne, które zapobiegną możliwości zalewania działek sąsiednich stanowiących własność wnioskodawców. Organ I instancji uznał w tej sytuacji, że dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe; zasadne jest zatem wydanie decyzji umarzającej postępowanie w całości. Odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy J. wniosła E. M., która podniosła, że jej działki nadal są zalewane i domaga się przywrócenia stanu poprzedniego przed dokonaniem zmian stanu wody na gruncie. Na skutek tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało opisaną na wstępie decyzję kasacyjną z dnia 8 października 2018 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że umorzenie postępowania jest rodzajem rozstrzygnięcia niemerytorycznego, kończącego postępowanie w sprawie w danej instancji. Decyzja tego rodzaju kończy postępowanie w inny sposób niż przez rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Wywiera zatem bezpośrednio skutek procesowy, ale także pośrednio skutek materialnoprawny o charakterze negatywnym. Decyzja o umorzeniu postępowania nie tworzy stosunku administracyjnoprawnego, a nadto zachowuje przy tym walor neutralności w kwestii oceny, czy fakty wskazane w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego uzasadniałyby osiągnięcie zakładanych celów. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Wywiera inny skutek prawny, przyjmuje bowiem, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazał, że nie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania. Sprawa z punktu widzenia jej merytorycznego rozpatrzenia nadal istnieje. Wskazują na to argumenty podniesione przez stronę odwołującą się, a mianowicie, kwestie związane z ustaleniem czy stosunki wodne zostały naruszone czy też nie i czy ewentualnie ich naruszenie ma wpływ na sąsiednią nieruchomość, czyli wywołuje szkodę w tej nieruchomości. Bezprzedmiotowość postępowania, będąca podstawą jego umorzenia, musi wynikać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. W tym przypadku organ I instancji stwierdził, że zachodzą przyczyny przedmiotowe uzasadniające umorzenie postępowania. Z takim rozstrzygnięciem organ odwoławczy się nie zgodził. Bezprzedmiotowość przedmiotowa może przybrać różne postacie. Chodzi m.in. o sytuację, gdy została uchylona podstawa prawna do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach. W analizowanej sprawie takie uchylenie nie nastąpiło, nadal obowiązują w tym zakresie odpowiednie normy prawa administracyjnego, które winny być w decyzji powołane i odniesione do ustalonego stanu faktycznego (Prawo wodne). Obligatoryjną przesłanką umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna, a nie przedmiot materialny, do którego postępowanie się odnosi. Art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wyznacza przedmiot postępowania w trybie k.p.a., który winien spełniać cztery przesłanki: w sprawie działa organ administracji publicznej; jest on właściwy w danej sprawie; sprawa ma charakter indywidualny; podlega rozstrzygnięciu przez wydanie decyzji administracyjnej. Przesłanki te występują w przedmiotowej sprawie. Ingerencja w formie decyzji administracyjnej dopuszczalna jest w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną zawartą w prawie materialnym, upoważniającą organ administracji publicznej do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Jeśli zatem żądanie strony dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, sprawa musi być merytorycznie rozstrzygnięta przez organ decyzyjny. Wójt Gminy J. nie ma zatem podstaw do umorzenia postępowania, a powinien daną sprawę rozstrzygnąć merytorycznie. Biorąc pod uwagę ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji, należy – zdaniem organu odwoławczego – uznać za udowodniony fakt istnienia nadal przedmiotu tegoż postępowania, tj. oddziaływania względnie braku oddziaływania podmiotu korzystającego ze środowiska na to środowisko zgodnie z przesłankami występującymi w art. 29 Prawa wodnego. Cytowany przepis odnosi się do sytuacji, gdy na skutek pewnych zdarzeń doszło już do naruszenia naturalnych stosunków wodnych, przy czym musi to być naruszenie tego rodzaju, iż powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich. W ocenie organu odwoławczego, Wójt Gminy J. dopuścił się naruszenia normy art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania pomimo istnienia przesłanek do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji winna nakazywać lub odmawiać nakazania właścicielowi działki [...] obręb C. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Pismem z dnia 30 października 2018 r. P. W. złożyła sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez obrazę art. 105 § 1 w zw. z art. 104 oraz art. 138 § 2 k.p.a. polegającą na uchyleniu decyzji Wójta Gminy J. z dnia 11 maja 2018 r. w sprawie [...], którą umorzono postępowanie administracyjne, pomimo że brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ II instancji, natomiast w sprawie administracyjnej zaszła bezprzedmiotowość postępowania uzasadniona stanem faktycznym, co powinno skutkować utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji wydanej w pierwszej instancji. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. 1. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. 2. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). 3. Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszym przypadku można zauważyć, że organ odwoławczy właściwe nie wskazał owego "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" – wobec czego już z tej przyczyny przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., interpretowane ściśle, wydają się nie być spełnione. Niemniej jednak taka ścisła interpretacja odnośnych przesłanek nie zawsze jest adekwatna do specyficznych okoliczności sprawy – są przypadki, w których wydanie decyzji kasacyjnej trzeba rozważać z uwagi na inne uwarunkowania administracyjnego toku instancji, które zdają się wymykać spod hipotezy reguły z art. 138 § 2 k.p.a. (dotyczy to np. sytuacji, gdy zachodzi konieczność wyjaśnienia znacznego zakresu sprawy, ale nie na skutek naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, lecz na skutek zmiany przepisów bądź istotnych faktów). W niniejszej sprawie kluczowe było pytanie, czy do takich przypadków należy też wydanie przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania; innymi słowy, chodzi o to, czy działając na skutek odwołania od takiej decyzji organ odwoławczy może orzekać merytorycznie – czy może zastosować normę prawa materialnego bez obawy, że będzie to czynił po raz pierwszy (a nie, jak nakazuje jego właściwość instancyjna, po raz drugi). Zdaniem Sądu, generalnie takiej możliwości nie powinno się negować; wiele zależy jednak od specyfiki konkretnego postępowania, w tym od konstrukcji normy kompetencyjnej, z której organ czyni użytek, a także od uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w pierwszej instancji. 4. Zauważyć wypada, że dopuszczalność wydania decyzji odmownej – poza przypadkami, gdy została ona wyraźnie przez ustawodawcę przewidziana – nie jest oczywista. Wchodzą tu w rachubę dwa stanowiska. Pierwsze stanowisko zakłada, że przepisy przewidujące kompetencję organu administracji publicznej do pozytywnego ukształtowania określonych powinności i praw stanowią również wystarczającą podstawę do wydania decyzji odmownej, nawet jeśli o niej wprost nie mówią; w tym ujęciu decyzję odmowną należy wydać, ilekroć został złożony wniosek o uczynienie użytku z kompetencji, a przesłanki faktyczne, od których zależy ona sama tudzież odnośne powinności i prawa, nie zostały spełnione. Drugie stanowisko zakłada, że decyzja odmowna może być wydana tylko wówczas, gdy została wyraźnie przewidziana przepisami prawa – jeżeli zaś ustawodawca o niej w ogóle nie wspomina, to w obliczu braku przesłanek faktycznych do wydania decyzji pozytywnej (tj. takiej, o której w przepisach wprost mowa) organ powinien postępowanie umorzyć. Racji przemawiających za tym drugim stanowiskiem można upatrywać w relacjach między stosunkiem materialnym i stosunkiem procesowym w prawie administracyjnym oraz w istocie spraw administracyjnych. Wszak "sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego" (T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, AUW No 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 35), a "powstaje ona wtedy, gdy prawo materialne żąda swojej konkretyzacji ze względu na stan faktyczny". (J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13). Wniosek strony nie jest tu samoistnym czynnikiem sprawczym, sam przez się nie przesądza o istnieniu przedmiotu postępowania administracyjnego i nie obliguje organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. Zatem sytuację, w której mimo złożonego wniosku owa konkretyzacja prawa okazuje się obiektywnie niepotrzebna, można rozpatrywać również w kategoriach bezprzedmiotowości postępowania. 5. Powyższy dylemat interpretacyjny dał o sobie znać w odnośnym postępowaniu administracyjnym, bowiem u podstaw decyzji organu pierwszej instancji leży stanowisko drugie, a organ odwoławczy opowiedział się za pierwszym – uznał, że decyzja winna nakazywać lub odmawiać nakazania wykonania określonych czynności, i w celu nadania rozstrzygnięciu takiego kształtu orzekł kasacyjne. W ocenie Sądu, ten cel nie uzasadniał orzekania kasacyjnego. Nie przesądzając definitywnie o zasadności któregoś ze zreferowanych w pkt 4 stanowisk, wypada zauważyć, że mają one w gruncie rzeczy charakter teoretyczny, a tak naprawdę liczy się przede wszystkim istota podjętego rozstrzygnięcia, którą należy rekonstruować z uwzględnieniem jego uzasadnienia. "Uzasadnienie (...) jest integralną, "równoprawną" częścią całej decyzji i przesądzenie w nim o treści jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków adresata aktu wiąże tak samo, jak przesądzenie o nich w części zwanej rozstrzygnięciem" (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2006, s. 320). 6. Analiza treści decyzji Wójta Gminy J. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zawarte w niej rozstrzygnięcie jest wynikiem subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę normy materialnej; wyraża stanowisko organu I instancji, że stan faktyczny opisany w tej hipotezie nie ziścił się. Można zatem powiedzieć, iż organ I instancji zastosował prawo materialne w taki sam sposób, w jaki stosuje to prawo, ilekroć wydaje decyzję "odmowną". W tych okolicznościach – zdaniem Sądu – organ odwoławczy był uprawniony do działania merytorycznego i zastosowania prawa materialnego po raz drugi w zgodzie z właściwością instancyjną i zasadą dwuinstancyjności. 7. Niniejszy wyrok rozstrzyga jedynie o tym, że w okolicznościach przedmiotowego przypadku wydanie przez organ I instancji decyzji traktującej o umorzeniu postępowania administracyjnego, a nie o nakazaniu lub odmowie nakazania wykonania określonych czynności – nie mogło być samoistną podstawą do orzekania kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2018 r., II SA/Łd 387/18, CBOSA). Niniejszy wyrok w żaden sposób nie przesądza natomiast kierunku mającego zapaść rozstrzygnięcia ani nawet nie wyklucza definitywnie możliwości wydania decyzji kasacyjnej, o ile zajdą ku temu rzeczywiste podstawy. 8. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.