II SA/Wa 1193/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi D. M. na akt Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby - uchyla zaskarżony akt - Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga D. M. na akt Komendanta Powiatowego Policji w G. znak: [...] z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2018 r. do Komendanta Powiatowego Policji w G. (dalej: "KPP", "organ") wpłynął wniosek starszego aspiranta D. M. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") o zwrot kosztów dojazdów z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, przysługujący funkcjonariuszowi zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), w wysokości 188 zł, tj. ceny biletów przewoźnika - firmy "M". Pismem znak: [...] z dnia [...] maja 2018 r. KPP poinformował wnioskodawcę, że nie wyraża zgody na pokrycie kosztów przejazdu droższym środkiem komunikacji publicznej, bez przedłożenia do rozliczenia biletu potwierdzającego wysokość poniesionego kosztu. Jako podstawę powyższego organ przywołał regulację art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, wedle której policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Wyjaśnił, iż w celu ujednolicenia stosowania art. 93 ww. ustawy [...] Komendant Wojewódzki Policji wydał decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie zasad dokonywania zwrotu kosztów dojazdu policjantom dojeżdżającym do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej (dalej także: "decyzja [...]"). Zgodnie z § 2 pkt 3 ww. decyzji w przypadku nie przedłożenia biletu potwierdzającego wysokość poniesionego kosztu, policjantowi przysługuje zwrot kosztów w wysokości wynikającej z iloczynu ceny biletu obowiązującej na przejazd wymienionymi środkami publicznego transportu zbiorowego przewidzianej dla odległości drogowej między miejscem zamieszkania, a miejscem pełnienia służby i ilości dni pełnienia służby z zastrzeżeniem pkt 4 ww. decyzji. W punkcie 4 lit. d i e decyzji [...] określono, że zwrot kosztów dojazdu nie może przekroczyć kosztów (ceny biletu miesięcznego) najtańszego środka transportu, w przypadku gdy policjant ma możliwość dojazdu różnymi środkami publicznego transportu lub gdy policjant nie ma możliwości dojazdu wyżej wymienionymi środkami. Odnosząc się do wniosku skarżącego organ stwierdził, iż wobec braku biletów potwierdzających wysokość poniesionych przez wnioskodawcę kosztów, zwrot przysługującego świadczenia może zostać rozliczony według cen obowiązujących u przewoźnika świadczącego najtańsze usługi na trasie K. (miejsce zamieszkania) - G. (miejsce pełnienia służby). Jednocześnie organ wskazał, iż zarówno w ustawie o Policji jak i decyzji [...] nie zostały zawarte przesłanki dotyczące uwzględnienia dogodności przejazdu oraz godzin służby przy naliczaniu należności z tytułu zwrotu kosztów dojazdu. Jedynie w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji określono definicję miejscowości pobliskiej. Jest to miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. W przypadku skarżącego na trasie K. - G. poza PKP, który jest najdroższym przewoźnikiem, usługę przewozu osób świadczą m.in. firmy [...] oraz [...]. Obaj przewoźnicy korzystają z tych samych stacji (przystanków), więc przesłanka dotycząca najbliższego przystanku nie może decydować w tym przypadku o wyborze przewoźnika. W konsekwencji organ stwierdził, że zwrot kosztów dojazdu może zostać rozliczony według cen obowiązujących u przewoźnika świadczącego najtańsze usługi na trasie K.-G. Natomiast z dniem przedłożenia do rozliczenia biletów potwierdzających faktycznie poniesione koszty, zwrot kosztów przejazdu będzie naliczany według udokumentowanych wydatków. W skardze złożonej na powołany wyżej akt do sądu administracyjnego skarżący wniósł o stwierdzenie jego bezskuteczności oraz uznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, tj. na trasie K.-G., w cenie biletu miesięcznego środkiem komunikacji publicznej B. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż przy wniosku o zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania (K.) do miejsca pełnienia służby (G.) środkiem lokomocji B., złożył oświadczenie w celu określenia wymogów zawartych w art. 88 ust 4 ustawy o Policji, a także informację w sprawie cen biletów na danej trasie u danego przewoźnika. W samym we wniosku o zwrot kosztów dojazdu poinformował organ o względach, które miały wpływ na wykazanie przewoźnika (firmy [...]) realizującego połączenie pojazdem typu B., tzn. wskazał, iż jest to jedyny środek transportu umożliwiający mu przejazd na ww. trasie w godzinach odpowiadających pełnionej służbie zgodnie z obowiązującym grafikiem. Skarżący wyjaśnił, iż w Komendzie Powiatowej Policji w G. pracuje jako dyżurny i pełnione przez niego służby odbywają się w systemie dwunastogodzinnym odpowiednio w godzinach 08.00 - 20.00; 20.00 - 08.00. We wskazanych godzinach połączenie na podanej trasie realizuje jedynie przewoźnik firma [...] pojazdem typu B. Cena biletu miesięcznego tego środka transportu wynosi 188 zł. Odmawiając zwrotu kosztów dojazdu KPP jako podstawę powyższego wskazał brak przedstawienia biletów oraz fakt, że na podanej trasie realizowane jest połączenie środkiem transportu [...], który jest tańszy (cena biletu miesięcznego wynosi 75 zł) oraz stwierdził, iż w przypadku przedłożenia biletów potwierdzających faktycznie poniesione koszty, zwrot kosztów przejazdu będzie naliczany według udokumentowanych wydatków. Organ nie uwzględnił dogodności dojazdów wskazując, że zarówno w ustawie o Policji jak i decyzji [...] przesłanki takie nie zostały zawarte. Skarżący wyjaśnił, iż wskazany w zaskarżonym piśmie najtańszy środek transportu, tj. [...] realizuje połączenie na trasie P. - W. Rozpoczyna on kurs w kierunku przeciwnym do miejsca zamieszkania wnioskodawcy, tzn. autobus wyjeżdża z miejscowości P. (godz. 06.00), przejeżdża przez miejscowość G. zatrzymując się o godz. 6:30 lub 10:35 i jedzie dalej do miejscowości W. przejeżdżając przez miejscowość K., w której skarżący zamieszkuje. W drodze powrotnej autobus zatrzymuje się w miejscowości K. (ul. J. - najbliższy przystanek miejsca zamieszkania skarżącego) o godz. 17:05 lub 21:05 i dalej jedzie przez miejscowość G. (w której wnioskodawca pełni służbę), do miejscowości P. gdzie kończy kurs. Dojazd wskazanym środkiem transportu z miejscowości pobliskiej (K.) jest zatem niemożliwy z uwagi na czas służby pełnionej w godz. 08.00-20.00, gdyż autobus [...] porusza się w przeciwnym kierunku, tj. z G. do K. Ponadto po godz. 20.00 przewoźnik [...] nie realizuje już innych połączeń na trasie G.-K. i skarżący nie ma możliwości powrotu do miejsca zamieszkania. Powrót taki możliwy jest dopiero następnego dnia o godz. 6:30, kiedy to [...] ponownie jedzie do W. i zatrzymuje się G. Z kolei dojazd na służbę pełnioną w godz. 20.00-08.00 mógłby odbyć się według schematu - o godz. 17.05 wyjazd z miejsca zamieszkania (K.), a po zakończonej służbie w dniu następnym o godz.10.35, co jednak skutkowałoby bardzo długim czasem oczekiwania przed rozpoczęciem służby, jak również po jej zakończeniu na przyjazd autobusu i powrót do miejsca zamieszkania. Zdaniem wnioskodawcy, godziny przemieszczania się tego typu środka transportu nie umożliwiają mu - w dogodny sposób - dojazdu i powrotu na służbę zgodnie z grafikiem. Natomiast przewoźnik typu B. - firma [...] realizuje przejazdy o znacznie większej częstotliwości, co umożliwia skarżącemu taki dojazd. Schemat ten w przypadku służby w godzinach 08.00-20.00 wygląda następująco: wyjazd z miejscowości K. o godz. 07.03, przyjazd do miejscowości G. o godz. 07.36, powrót - wyjazd z miejscowości G. o godz. 20.28, przyjazd do miejscowości K. o godz. 21.02. W przypadku służby w godzinach 20.00-08.00 - wyjazd z miejscowości K. o godz. 18:43, przyjazd do miejscowości G. o godz. 19:16 i powrót - wyjazd z miejscowości G. o godz. 09:03, przyjazd do miejscowości K. o godz. 09:36. Tym samym jedynym środkiem transportu zapewniającym skarżącemu dogodny sposób dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby jest środek transportu typu B. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W pierwszej kolejności stwierdzenia wymaga, że zaskarżoną w niniejszej sprawie formę działania Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] maja 2018 r. należy zakwalifikować jako akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Organ Policji w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. powołał podstawę prawną oraz zawarł uzasadnienie swego stanowiska, czyli uzewnętrznionej woli nadał charakter sformalizowany. Mamy zatem do czynienia z aktem z zakresu administracji publicznej, a nie czynnością. W przeciwieństwie do aktów czynności stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2830/13; publ. CBOSA). Realizacja obowiązku wynikającego z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji przez właściwego komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu bądź w formie aktu o odmowie zwrotu kosztów dojazdu. Akt ten jest zaskarżalny do sądu administracyjnego w myśl powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Brak było zatem podstaw do odrzucenia skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził również podstaw do odrzucenia skargi w oparciu o pozostałe przesłanki wymienione w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu, policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Zwrot tych kosztów nie przysługuje w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów (art. 93 ust. 2 ww. ustawy). Definicja ustawowa miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby zawarta została w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, który określa, iż miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. W niniejszej sprawie bezsporną jest okoliczność, że skarżący mieszka w miejscowości K., natomiast służbę pełni w Komisariacie Policji w G. Miejscowość K. - co nie było w sprawie kwestionowane - jest miejscowością pobliską miejsca pełnienia służby w rozumieniu powyższego przepisu. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że kwestię zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby normuje jedynie powołany powyżej art. 93 ustawy o Policji. Przepis ten nie nakłada na policjanta obowiązku udokumentowania kosztów związanych z dojazdem z lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pobliskiej - w rozumieniu przepisów ustawy - do miejsca pełnienia służby. Uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości określonej w powyższym przepisie, ograniczone do ceny biletów za przejazd koleją czy autobusem, powstaje z mocy ustawy, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "przysługuje". Z uwagi na treść art. 88 ust. 4 ustawy o Policji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby nie można abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu. Przyjmuje się, że "najdogodniejsze połączenie" niekoniecznie musi stanowić połączenie najkrótsze, czy najtańsze. O "dogodności" decydować mogą również inne, subiektywne czynniki. Nielogiczne byłoby przyjęcie poglądu, zgodnie z którym ocena (...) jaki dojazd do miejsca pełnienia służby jest dogodniejszy dla policjanta pozostawiona zostałaby organowi. Zawsze bowiem o tym, które połączenie jest dla policjanta w danym przypadku "dogodniejsze", decyduje on sam, a nie organ zobowiązany do zwrotu kosztów dojazdu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 315/15; publ. CBOSA). W niniejszej sprawie skarżący wskazał, że najdogodniejszym dla niego połączeniem jest połączenie komunikacją typu B. realizowaną przez przewoźnika - firmę [...]. Jest to bowiem jedyny środek transportu umożliwiający mu przejazd na trasie K.-G. w godzinach odpowiadających pełnionej służbie zgodnie z obowiązującym grafikiem. Organ powołując się na decyzję [...] uznał natomiast, że w przypadku skarżącego zwrot kosztów dojazdu może zostać rozliczony tylko według cen obowiązujących u przewoźnika świadczącego najtańsze usługi. Nadto zwrot kosztów przejazdu będzie naliczany według udokumentowanych wydatków, z dniem przedłożenia do rozliczenia biletów potwierdzających faktycznie poniesione koszty. Organ wywiódł także, iż w przypadku skarżącego na trasie K. - G. poza PKP, który jest najdroższym przewoźnikiem, usługę przewozu osób świadczą m.in. firmy [...] oraz [...]. Obaj przewoźnicy korzystają z tych samych stacji (przystanków), więc przesłanka dotycząca najbliższego przystanku nie może decydować w tym przypadku o wyborze przewoźnika. W odniesieniu do powyższego stwierdzić należy, że art. 93 ust. 1 ustawy o Policji nie uzależnia wyboru połączenia od godzin służby funkcjonariusza, to bowiem sam wnioskodawca dokonuje wyboru "najdogodniejszego połączenia". Ponadto powołany przepis w żaden sposób nie określa, iż zwrot kosztów dojazdu przysługuje za najtańszy i najdogodniejszy środek transportu. Nie było zatem podstaw do odmowy skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu do służby we wskazanej przez niego wysokości, tj. w kwocie 188 zł miesięcznie. Zdaniem Sądu skarżący właściwie umotywował wybór połączenia wskazując, że najdogodniejszym dla niego - tak z uwagi na godziny pełnionej służby jak i umiejscowienie przystanków - jest przejazd komunikacją B. Jednocześnie Sąd zauważa, iż powoływana przez organ decyzja [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nie jest aktem normatywnym, który może być podstawą do rozstrzygania w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Podstawą taką mogą być jedynie powołane wyżej przepisy ustawy o Policji. W tej sytuacji organ zobowiązany jest do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby we wnioskowanej przez skarżącego kwocie. Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.