II SA/Kr 1509/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia 5 października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, po wznowieniu postępowania skargę oddala. Starosta T. decyzją ostateczną z 21 marca 2014 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Budowa budynku usługowo-handlowego na działkach nr ewid. [...], [...] obręb [...] zjazdu z drogi publicznej na działce nr ewid. [...] obręb [...] stacji trafo z przyłączem energetycznym na działkach nr [...], [...] obręb [...] i [...] obręb [...]; przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce nr ewid. [...] obręb [...]; przyłącza wodociągowego na działce nr ewid. [...] obręb [...] przekładki sieci wodociągowej na działkach nr ewid. [...], [...] obręb [...] przyłącza kanalizacji deszczowej na działce nr ewid. [...] obręb [...] w miejscowości Z.. Po wznowieniu tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na wniosek A. B. i L. K., Starosta [...] decyzją z dnia 11 czerwca 2018 r., znak: [...], odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 21 marca 2014 r., znak: [...] W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że nie potwierdził przymiotu strony wnioskującego o wznowienie, co oznacza brak potwierdzenia przesłanki do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez A. B. Wojewoda decyzją z dnia 5 października 2018 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że wnioskodawca jako przesłankę wznowienia postępowania wskazał, iż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym przysługiwał mu przymiot strony (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Swój przymiot strony wywodzi z okoliczności, iż jest spadkobiercą właściciela działek nr [...] i [...], wywłaszczonych w 1976 r., i wobec niezrealizowania inwestycji, w celu której realizacji zostały wywłaszczone, wystąpił do Starosty [...] o ich zwrot. Zgodnie z art. 138 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2018 poz. 121) jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Przepis art. 90 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Wojewoda stwierdził, że w świetle tego przepisu i na podstawie art. 28 k.p.a., uznaje się za stronę postępowania o pozwolenie na budowę osobę, na której rzecz jest prowadzone postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli postępowanie o pozwolenie na budowę dotyczy tej nieruchomości. Niemniej należy zauważyć, że przywołana zasada ma zastosowanie jedynie w okolicznościach, gdy inwestycja, której pozwolenie na budowę jest procedowane, jest sytuowana na działce, której dotyczy postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wskazane przez skarżącego działki nr [...] i [...] nie znajdują się w granicach terenu objętego inwestycją, nie planuje się na nich żadnych robót budowlanych. W obszarze oddziaływania inwestycji (art. 3 ust. 20 Pb) znajdują się nieruchomości, których sposób zagospodarowania lub użytkowania wskutek planowanej inwestycji może ulec ograniczeniu, na podstawie innych przepisów. Właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy tych nieruchomości tworzą krąg stron postępowania. Jego ustalenie następuje na podstawie treści ksiąg wieczystych tych nieruchomości. Z treści ksiąg wieczystych ([...] prowadzonych dla działek nr [...] i [...], wynika, że właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa. Działki te nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, ani nie ustalono ich zarządcy. Na ten stan rzeczy nie ma wpływu wszczęte postępowanie w sprawie zwrotu uwłaszczonych nieruchomości. Wnioskodawca nie wskazał innych nieruchomości, których jest właścicielem użytkownikiem wieczystym lub zarządcą, znajdujących się w obszarze oddziaływania omawianej inwestycji. Oznacza to, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę inwestycji planowanej na działkach nr [...], [...] obręb [...] w Z.. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. B., zarzucając jej: 1) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji poczynienie ustaleń faktycznych całkowicie sprzecznych z rzeczywistością oraz zebranym w sprawie materiałem dowodowym, przejawiających się w ustaleniu, że inwestycja, której dotyczy postępowanie, realizowana jest jedynie na dz. ewid. nr [...] i [...] obr[...] w Z., a więc na nieruchomości, w stosunku do której skarżącemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy oczywistym jest, że przedmiotem postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (znak: [...]) są także m. in. dz. ewid. nr [...], [...] i [...] obr. [...] w Z., wobec których Starosta [...] prowadzi postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości m. in. z wniosku A. B. pod znakiem [...] 2) naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. poprzez dopuszczenie się przez Wojewodę naruszeń przepisów postępowania, skutkujących podważeniem zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej; 3) naruszenie art. 151 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz wykładnia zastosowanych przepisów nakazuje uznać skarżącego za stronę postępowania, a w takiej sytuacji zachodziły podstawy do uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 11 czerwca 2018 r., w sprawie znak [...], i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy po myśli art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. 4) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane i w związku z art. 136 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i odmowę uznania skarżącego za stronę wznowionego postępowania w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów poparta wiodącymi poglądami orzecznictwa i doktryny nakazuje przyjąć, że spadkobierca właściciela nieruchomości wywłaszczonej posiada interes prawny we wzięciu udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, którego przedmiotem jest wywłaszczona nieruchomość, na prawach strony, jeżeli przysługuje mu roszczenie o zwrot takiej nieruchomości. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji (zgodnie z możliwością jaką daje art. 135 p.p.s.a.), określenie wytycznych co do wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom administracji publicznej; Wniósł również o przeprowadzenie dowodu z kserokopii pisma Starosty [...] z dnia 13 sierpnia 2018 r. sporządzonego w sprawie znak: [...] - na potwierdzenie tego, że przed Starostą T. toczy się postępowanie, wszczęte na wniosek A. B., o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, którego przedmiotem są m.in. dz. ewid. nr [...],[...] i [...] - wszystkie w obrębie [...] w Z.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że skarżący nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a fakt wszczęcia postępowania o zwrot działek nr [...] i [...] nie uzasadnia przyjęcia, że skarżący winien być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Przywołał również na poparcie tej tezy stanowisko WSA w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 9 maja 2014 r., sygn. VII SA/Wa 24/14. Ponadto odnosząc się do wskazywanego przez skarżącego wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 października 2014 r., sygn. II SA/Kr 432/14 przytoczono treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą tylko w danej sprawie. W piśmie z dnia 15 lutego 2019 r. skarżący dodatkowo podniósł, że zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 140 k.p.a. oraz art. 142 k.p.a. poprzez brak należytego odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów odwołania z dnia 11 lipca 2018 roku oraz sporządzenie uzasadnienia decyzji niespełniającego ustawowych wymogów. Podkreślił, że Wojewoda błędnie ustalił, iż na nieruchomościach objętych postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (działki nr [...] i [...]) nie planuje się żadnych robót budowlanych. Późniejsza zmiana tego stanowiska, zawarta w odpowiedzi na skargę, musi zostać uznana wyłącznie za strategię procesową organu, która jednak nie może odnieść skutku, bowiem przedmiotem kontroli jest wydana przez ten Organ decyzja, oraz zawarte w niej motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zaskarżona decyzja opiera się na częściowo wadliwie ustalonym stanie faktycznym, jednakże okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy, a zatem nie może stanowić – w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. – podstawy do uwzględniania skargi. Wojewoda mianowicie błędnie przyjął w zaskarżonej decyzji, iż wskazane przez A. B. działki nr [...] i [...] (w stosunku do których toczy się postępowanie o ich zwrot) nie znajdują się w granicach terenu objętego inwestycją i nie planuje się na nich żadnych robót budowlanych. Tymczasem już z samej sentencji decyzji z dnia 21 marca 2014 r. znak: [...] (kończącej postępowanie, którego wznowienia domaga się skarżący) wynika, że w ramach udzielonego tą decyzją pozwolenia na budowę: < na działce nr [...] planowane było przyłącze energetyczne, < na działce nr [...] miała znajdować się przekładka sieci wodociągowej. Jednakże wbrew stanowisku skarżącego zawartemu w piśmie z dnia 15 lutego 2019 r. okoliczność ta nie wpływa na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy fakt, że toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości na podstawie art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawia, że następcy prawni poprzednich właścicieli mają legitymację do występowania jako strony w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w odniesieniu do inwestycji przebiegającej między innymi przez te właśnie nieruchomości. Tylko pozytywna odpowiedź na to pytanie pozwalałaby na uchylenie zaskarżonej decyzji i w konsekwencji skuteczne wznowienie i ponowne przeprowadzenie postępowania zakończonego decyzją z dnia 21 marca 2014 r. Przypomnieć trzeba, iż krąg stron postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę określa art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Nie ulega wątpliwości, że A. B. nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w tym przepisie. W ocenie Sądu oznacza to, że prawidłowo nie został uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją z 21 marca 2014 r. Okoliczność, że toczy się postępowanie o zwrot niektórych działek objętych wydanym pozwoleniem na budowę w trybie art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami również nie daje podstaw do uznania wnioskodawców tego postępowania za strony postępowania o pozwolenie na budowę. Należy podzielić stanowisko przedstawione w powołanym w odpowiedzi na skargę wyroku WSA w Warszawie sygn. VII SA/Wa 24/14, podtrzymane również przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2016 r., sygn. II OSK 3172/14, w którym oddalono skargę kasacyjną wniesioną od wyroku WSA w Warszawie (oba wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W postępowaniu tym sądy administracyjne obu instancji przeanalizowały problem, który jest również przedmiotem sporu w niniejszej sprawie tj. kwestię legitymacji podmiotu domagającego się zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę dla tych nieruchomości. WSA w Warszawie w powołanym wyżej wyroku stwierdził: "Mając na uwadze treść wymienionego przepisu (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) stwierdzić trzeba, iż sprawach budowlanych interes prawny wynikać będzie przede wszystkim z prawa własności, czy też użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy postępowanie, jak również z prawa własności, czy też użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiednich. Zaś "osoba trzecia" powołująca się na ochronę swoich uzasadnionych interesów, czyli chcąca w tym postępowaniu brać udział jako strona postępowania, powinna wykazać, iż pod względem podmiotowym i przedmiotowym ma do tego prawo. Podmiot taki, powinien więc udokumentować, że jest właścicielem (współwłaścicielem lub użytkownikiem wieczystym) nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością na której znajduje się sporna inwestycja i że inwestycja ta narusza jego uzasadnione interesy prawne, dodatkowo wskazując w jakim zakresie i z naruszeniem jakich przepisów. Z rozpoznawanej sprawy wynika, że wnioskujący o wszczęcie postępowania nadzorczego B. J. i A. F. są następcami prawnymi byłych właścicieli działki inwestycyjnej o nr ew. [...] w Z. – działki wywłaszczonej, oraz to, że ubiegają się o zwrot tej nieruchomości. Okoliczność ta nie uzasadnia jednak w ocenie Sądu przyjęcia, iż mają oni interes prawny w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę wydanego w dniu [...] stycznia 2013 r." Z kolei powoływany przez skarżącego wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 października 2014 r., sygn. II SA/Kr 432/14 nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, mimo, iż dotyczy on bezpośrednio skarżącego. W wyroku tym WSA zajął stanowisko, iż "wnioskodawcy w postępowaniu o zwrot nieruchomości mają interes prawny także w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że sprawa o zatwierdzenie podziału nieruchomości jest odrębnym postępowaniem od postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, ale jej wynik dotyczy dawnych właścicieli nieruchomości ubiegających się o zwrot części wywłaszczonych nieruchomości w tym sensie, że stanowi niezbędny element tego postępowania. Wynik postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości może mieć wpływ na sytuację prawną byłych właścicieli, gdyż rozstrzygnięcie w tej sprawie może mieć wpływ na realizacje ich roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. (...) Podział nieruchomości których zwrotu się domagają może niekorzystnie wpłynąć na ich sytuacje prawną, jeżeli nawet nie bezpośrednio, to skutki dokonanego podziału mogą umożliwić aktualnemu właścicielowi tej nieruchomości dokonania dalszych czynności które w konsekwencji stanowić mogą faktyczną przeszkodę zwrotu skarżącemu tej nieruchomości, o ile oczywiści jego żądanie przez uprawnione organy uznane zostanie za zasadne.". Trzeba zwrócić uwagę na dwie istotne różnice pomiędzy sytuacją opisaną w omawianym wyroku a sytuacją ocenianą obecnie. Po pierwsze: w wyroku sygn. II SA/Kr 432/14 Sąd odnosił się do legitymacji skarżącego do udziału w postępowaniu o podział nieruchomości – co może mieć bezpośredni wpływ na postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na skutek podziału nieruchomości zmienia się bowiem oznaczenie, a co za tym idzie przedmiot roszczenia o zwrot (co również wynika z zacytowanego wyżej fragmentu uzasadnienia wyroku). Sytuacja jest odmienna w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę – tym bardziej, że zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 21 marca 2014 r. na działkach objętych postępowaniem zwrotowym nie planuje się inwestycji kubaturowej, a jedynie przyłącza. Zgodnie z art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Ewentualne istnienie przyłączy nie stoi na przeszkodzie zwrotowi wywłaszczonej nieruchomości. Po drugie zaś: w postępowaniu o podział nieruchomości krąg stron postępowania określa się na podstawie art. 28 k.p.a., podczas gdy – jak już wyżej stwierdzono – w niniejszym przypadku podstawą do ustalenia podmiotów legitymowanych do występowania w charakterze strony jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który nie przewiduje udziału poprzednich właścicieli nieruchomości w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Na zakończenie należy wskazać, że powyższe stanowisko nie stoi w sprzeczności z wydanym w niniejszej sprawie w dniu 8 września 2015 r. wyrokiem sygn. II SA/Kr 650/15 i wiążącymi na mocy art. 153 p.p.s.a. wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku. Przyczyną uchylenia zaskarżonego wówczas postanowienia było naruszenie przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie w wyroku tym stwierdzono: "Kwestia natomiast oceny, czy dany wnioskodawca ma rzeczywiście przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym obejmuje badanie w pośredni sposób prawidłowości ustalania kręgu stron, a więc i obszaru oddziaływania danej inwestycji (w przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę), ewentualnie następstwa prawnego lub posiadania tytułu prawnego przez wnioskodawcę uzasadniającego przyznanie mu takiego statusu. Te okoliczności powinny być ustalane już po wszczęciu postępowania wznowieniowego. (...) Nie jest natomiast zasadny zarzut błędnej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wbrew stronie skarżącej, w zaskarżonym postanowieniu organ II instancji nie oceniał, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym i nie przyznawał takiego statusu wnioskodawcom. O tym, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony organy będą zobowiązane ustalić – i to w pierwszej kolejności – po wszczęciu postępowania wznowieniowego". Jak wynika z powyższych rozważań błędne przyjęcie w zaskarżonej decyzji, iż żaden element inwestycji objętej pozwoleniem na budowę nie będzie usytuowany na działkach objętych postępowaniem zwrotowym – nie miało wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie dawało tym samym podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Podzielając stanowisko Wojewody zawarte w odpowiedzi na skargę należało uznać, że skarga A. B. jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.