II OSK 3172/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ Sędzia WSA del. Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 28 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 24/14 w sprawie ze skargi B. J. i A. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek [...] S.A. z siedzibą w Warszawie o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 24/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. J. i A. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] listopada 2013 r.), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej Główny Inspektor) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] września 2013 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] września 2013 r.) Wojewody "Mazowieckiego" [winno być "Małopolskiego"] (dalej Wojewoda) odmawiające wszczęcia na wniosek B. J. i A. F. (dalej wnioskujący bądź skarżący) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr 021/13 (dalej decyzja z [...] stycznia 2013 r.), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Waldemarowi Sobocińskiemu pozwolenia na przebudowę budynku usługowego usytuowanego na działce nr ewid. 101 w Zakopanem z uwagi na brak po stronie wnioskujących interesu prawnego koniecznego dla wszczęcia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że stosownie do treści art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego – stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej pb bądź Prawo budowlane) który, jako przepis szczególny względem art. 28 Kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę: do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 pb, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę Choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę winien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 pb, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa. B. J. i A. F., nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr 021/13 Starosty Tatrzańskiego. Wnioskujący wywodzą swój interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu z tytułu posiadania prawa współwłasności działki inwestycyjnej nr ewid. 101, obr. 5, położonej w Zakopanem. Wnioskodawcy wskazali, że są następcami prawnymi właścicieli działki inwestycyjnej nr ewid. 101 (m. in. Franciszka Trzaska, Włodzimierza Trzaska, Anny Trzaska) i podnieśli, że przed Starostą Tatrzańskim toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, że w chwili obecnej jedynym właścicielem działki nr ewid. 101, obr. 5, położonej w Zakopanem jest Skarb Państwa - Przedsiębiorstwo Państwowe Hotel "Orbis-Giewont". Potwierdza to, załączon[y] do akt sprawy [odpis] księgi wieczystej nr [...]. B. J. i A. F. nie dysponują jakimkolwiek tytułem prawnym do działki inwestycyjnej nr ewid. 101, obr. 5 położonej w Zakopanem. Wnioskodawcy nie przedstawili żadnych dokumentów potwierdzających, że są właścicielami innej działki znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Odnosząc się do argumentacji wnioskodawców organ wskazał, że ubieganie się o zwrot nieruchomości nie uzasadnia przyznania im przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z podzieloną przez Głównego Inspektora linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezrealizowane roszczenia do nieruchomości w żadnym przypadku nie dają podmiotowi dochodzącemu dopiero ich zaspokojenia przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Ponieważ decyzja Starosty Tatrzańskiego z [...] stycznia 2013 r. nr 021/13, znak AB.6740.451.2012.MP, w świetle art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 pb, nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku wnioskujących – w ocenie organu, wnioskujący nie moją być uznani za strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na to, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2013 r., został złożony przez Barbarę Juszczak i A. F., którzy nie legitymują się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności owej decyzji organu stopnia podstawowego, Główny Inspektor utrzymał w mocy postanowienie z [...] września 2013 r. Ustosunkowując się do argumentacji zażaleń organ wyjaśnił, że merytoryczne zarzuty pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, bowiem weryfikacja decyzji pod względem jej zgodności z prawem może nastąpić wyłącznie w toku wszczętego postępowania administracyjnego. Wojewoda bezzasadnie dokonał częściowej oceny merytorycznej decyzji z [...] stycznia 2013 r.; to owo uchybienie pozostaje bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje argumentacja zażalenia dotycząca błędów poczynionych na etapie wywłaszczania działki nr ewid. 101, obr. 5, położonej w Zakopanem. Badanie prawidłowości przeprowadzonej procedury wywłaszczenia nieruchomości nie podlega kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ewentualny zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowić może podstawę do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem w/w pozwolenia na budowę. Ewentualny brak udziału strony w postępowaniu jest podstawą do wznowienia postępowania wyłącznie na wniosek pominiętej strony. Organ odwoławczy wskazał, że w sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia z [...] września 2013 r., Wojewoda błędnie przywołał numer decyzji o pozwoleniu na budowę ("NR 012/13" zamiast "NR 021/13). Owa omyłka pisarska nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewoda przywołał jednocześnie w sentencji postanowienia z [...] września 2013 r., znak [...], datę i znak rozstrzygnięcia oraz organ je wydający, w związku z czym nie budzi wątpliwości, która decyzja o pozwoleniu na budowę jest przedmiotem w/w postępowania nieważnościowego. Skargi na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. F. i B. J.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; art. 28 ust 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; art. 6, 7, 28, 76, 77 kpa oraz art. 21, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postanowienia z [...] listopada 2013 r. jest art. 61a § 1 kpa, zgodnie z treścią którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwu etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (wyrok NSA z 5.8.2010 r., I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z [...] września 2013 r. Wojewoda odmówił wszczęcia na wniosek B. J. i A. F. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2013 r. Starosty Tatrzańskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę, wskazując, że wnioskującym o wszczęcie postępowania nadzorczego nie przysługuje przymiot strony w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę (brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych). Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, kto ma interes prawny. Osoba, która składa wniosek o stwierdzenie nieważności, musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego - na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny, nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu, z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Przyjmuje się, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę o tym, kto ma przymiot strony, rozstrzyga przede wszystkim Prawo budowlane. Bez wątpienia sprawa o stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, a organ winien ustalić interes prawny strony w oparciu o obowiązujący stan prawny w dacie złożenia wniosku, nie tylko w oparciu o art. 28 pb ale również w oparciu o inne przepisy prawa materialnego, przy odesłaniu do ogólnej zasady z art. 28 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest bowiem nowym postępowaniem administracyjnym, odrębnym od postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, choć niewątpliwie najistotniejszą rolę przy ustalaniu interesu prawnego wnioskodawcy winny w tym zakresie odegrać przepisy Prawa budowlanego. Art. 28 [ust. 2] pb jednoznacznie wskazuje, kto jest stroną w procesie inwestycyjnym. Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mając na uwadze treść wymienionego przepisu stwierdzić trzeba, że w sprawach budowlanych interes prawny wynikać będzie przede wszystkim z prawa własności, czy też użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy postępowanie, jak również z prawa własności, czy też użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiednich. "Osoba trzecia", powołująca się na ochronę swoich uzasadnionych interesów, czyli chcąca w tym postępowaniu brać udział jako strona postępowania, winna wykazać, że pod względem podmiotowym i przedmiotowym ma do tego prawo. Podmiot taki winien udokumentować, że jest właścicielem (współwłaścicielem lub użytkownikiem wieczystym) nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością na której znajduje się sporna inwestycja i że inwestycja ta narusza jego uzasadnione interesy prawne, dodatkowo wskazując w jakim zakresie i z naruszeniem jakich przepisów. Z rozpoznawanej sprawy wynika, że wnioskujący o wszczęcie postępowania nadzorczego B. J. i A. F. są następcami prawnymi byłych właścicieli wywłaszczonej działki inwestycyjnej nr ew. 101 w Zakopanem oraz że ubiegają się o zwrot tej nieruchomości. Okoliczność ta nie uzasadnia w ocenie Sądu I instancji przyjęcia, że mają oni interes prawny w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, wydanego dnia [...] stycznia 2013 r. W dacie wydania weryfikowanej decyzji, w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Zakopanem Wydział Ksiąg Wieczystych, jako właściciel przedmiotowej działki nr [...] o pow. 0,1244 ha ujawniony był Skarb Państwa i brak w ww księdze zastrzeżeń w powyższym przedmiocie. W tej sytuacji Sąd I instancji podzielił ocenę organu (popartą orzecznictwem sądowym), że niezrealizowane roszczenia do nieruchomości nie dają podmiotom dochodzącym (w chwili złożenia wniosku i w chwili orzekania) dopiero ich zaspokojenia, przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Skargę kasacyjną od owego wyroku wywiodła B. J., reprezentowana przez adw. M. C., zaskarżając ów wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 2 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 139 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i w zw. z art. 151 ppsa w ten sposób, że dokonano niewłaściwej interpretacji pojęcia właściciel, niezasadnie pomijając wywłaszczonego poprzedniego właściciela nieruchomości, którego następca prawny dochodzi jej zwrotu, co w konsekwencji doprowadziło skarżącą do pozbawienia ochrony przewidzianej przez prawo. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzającego go postanowienia z [...] listopada 2014 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania; ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia – wpisu od skargi kasacyjnej; przyznanie według norm przepisanych na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej powiększonych o podatek od towarów i usług w stawce 23%, bowiem koszty te nie zostały uiszczone na rzecz pełnomocnika w całości ani w części. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła [...], reprezentowana przez r. pr. O. Ś., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zm. 846, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.) w zw. z art. 139 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) i w zw. z art. 151 ppsa, okazał się nieusprawiedliwiony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że krąg podmiotów w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, winien być ustalony identycznie jak w sprawie w tym przedmiocie prowadzonej w trybie zwykłym, tzn. na podstawie art. 28 ust. 2 pb, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa (wyrok NSA z: 18.4.2014 r., II OSK 2837/12; 25.4.2014 r., II OSK 2872/12; 27.3.2012 r., II OSK 40/11, Lex 1219148; 5.4.2007 r., II OSK 598/06; wyrok WSA w Warszawie z 9.8.2012 r., VII SA/Wa 276/12, cbosa, aprobowane przez A. Ostrowską w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 265, uw. 18). Odmiennego poglądu, wyrażonego w wyroku z NSA z 16.10.2014 r., II OSK 958/12, Lex 1598468, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, art. 2 ust. 1 zd. 2 uzugg w zw. z art. 139 ugn, nie stanowią podstawy do dekodowania normy prawnej, mającej zastosowanie w sprawie. W rzeczywistości bowiem skarżąca kasacyjnie nie wniosła w kontrolowanym postępowaniu o zwrot przedmiotowej nieruchomości, a jedynie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Tatrzańskiego z [...] stycznia 2013 r. nr 021/13, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Waldemarowi Sobocińskiemu pozwolenia na przebudowę budynku usługowego usytuowanego na działce nr ewid. 101 w Zakopanem. Postępowanie, które mogłoby być wszczęte w wyniku przedmiotowego wniosku, nie byłoby zatem postępowaniem zwrotowym (toczącym się na podstawie art. 216 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn), a mogłoby być wyłącznie postępowaniem nieważnościowym, dotyczącym decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzja z [...] stycznia 2013 r. nie dotyczy praw rzeczowych; także decyzja, która mogłaby zapaść w ewentualnym postępowaniu nieważnościowym, dotyczącym decyzji z [...] stycznia 2013 r., nie dotyczyłaby praw rzeczowych. Inne są przesłanki legitymacji strony w postępowaniu zwrotowym, inne zaś w postępowaniu nieważnościowym, przedmiotem którego jest decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Przewidziane w art. 2 ust. 1 zd. 2 uzugg postanowienie, że uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich, należy rozumieć w ten sposób, że w wyniku przekształcenia prawa zarządu danej nieruchomości w prawo użytkowania wieczystego i w prawo własności znajdujących się na niej budynków, uprawnienia osób trzecich, zarówno obligacyjne, jak i rzeczowe, nie zmieniają się. W praktyce postanowienie, że uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich, wykorzystywano do rozstrzygnięcia kolizji między uwłaszczeniem na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 uzugg a żądaniem oddania gruntów objętych uwłaszczeniem w użytkowanie wieczyste na innej podstawie. Postanowienie to chroni także prawa następców prawnych byłych właścicieli działek zabudowanych, którzy w trybie art. 82 ugg złożyli wnioski o przyznanie im prawa wieczystego użytkowania i o zwrot wymienionych w tym przepisie budynków (wyrok NSA z 7.2.1992 r., IV SA 1348/91, ONSA 1993/2/38, aprobowany przez Z. Truszkiewicza w: E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Komentarz, Zakamycze 1995, s. 352, uw. 26, 27). Norma wywiedziona z art. 139 ugn może znaleźć zastosowanie wyłącznie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i odnosi się do dnia, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 936-937, nb 1; E. Mzyk w: red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 811, uw. 1), i nie znajdowała zastosowania w kontrolowanym postępowaniu. Zaskarżony wyrok oparty jest na właściwej wykładni pojęcia właściciel, które to pojęcie ma utrwalone od ponad 2000 lat znaczenie. Właścicielem jest osoba, której przysługuje prawo własności. Ustawodawca posłużył się techniką przyznania właścicielowi uprawnień bezpośrednich. Właściciel ex natura bez pośrednictwa innych osób korzysta z rzeczy, rozporządza rzeczą i jest uprawniony do jej posiadania (E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001, uw. 2.6; 3.3 i 3.4 do art. 140; S. Rudnicki, G. Rudnicki, J. Rudnicka, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe, LexisNexis 2014, s. 44-46, uw. 2, 3). Skarżąca kasacyjnie błędnie podnosi, że "jest współwłaścicielem ww nieruchomości" – w rzeczywistości brak jakiegokolwiek dowodu, który wskazywałby na to, że skarżącej przysługuje udział w prawie własności owej nieruchomości. Przeczy temu w szczególności treść księgi wieczystej nr [...]. Skarżąca kasacyjnie nie przedkłada odpisu prawomocnego wyroku o uzgodnieniu treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, potwierdzającego jej udział w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II kodeksu, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, nie budzi żadnych wątpliwości, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17.6. 2005 r., OSK 1534/04; 5.4.2006 r., I OSK 725/05; 2.10.2009 r., II OSK 1501/08; 10.3. 2010 r., II GSK 433/09; 28.3.2013 r., II GSK 321/11), także w kontekście przyjętej przez orzecznictwo materialnoprawnej koncepcji strony (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego; uw. 3 do art. 61a. LEX/el 2016). Wojewódzki Sąd trafnie ocenił, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że po stronie skarżącej zachodził brak przymiotu strony, w postępowaniu, którego wszczęcia się domagała. Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek ORBIS SA o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem przepisy art. 203-210 ppsa nie dają podstaw do zasadzenia zwrotu kosztów postępowania między uczestnikiem postępowania a skarżącym kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wniosek wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie.