VII SA/Wa 2976/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M N i J N od decyzji Wojewody M z dnia [...] listopada 2018 r. nr [... w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i przekazania do ponownego rozpoznania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018r., na podstawie art. 35 ust. 3 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r., poz. 1202 z późn. zm.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę budynku magazynowego towarzyszącego usługom sportu i rekreacji indywidualnej sezonowej wraz z instalacją gazową wewnętrzną na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...][...] , kategoria obiektu XVII i XXVI W uzasadnieniu organ podał, że inwestor M N w dniu [...].04.2018r. złożył wniosek o pozwolenie na budowę budynku magazynowego towarzyszącego usługom sportu i rekreacji indywidualnej sezonowej wraz z instalacją gazową wewnętrzną na działce nr ew. [...] przy ul. [...] . Do wniosku dołączył 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po analizie przedłożonej dokumentacji organ stwierdził nieprawidłowości w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i postanowieniem z dnia [...].05.2018r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. W dniu [...].06.2018r. inwestor przedłożył uzupełnione projekty budowlane oraz złożył szerokie wyjaśnienia co do braków wskazanych w postanowieniu. W ocenie organu, wątpliwości nadal budziła kwestia zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Ulica [...] - wskazana w dokumentacji jako dostęp do drogi, nie jest drogą publiczną. Zgodnie z Uchwałą Rady [...] z dnia [...].11.2017r., nr [...] , ul. [...] nie posiada kategorii drogi publicznej. Wyjaśnienie inwestora, że ww. uchwała Rady m. [...] jako podjęta niezgodnie z prawem, została zaskarżona, uznano za bez znaczenia. Organ wywodził, że ulica Opieńki nie spełnia wymogów technicznych drogi publicznej. Jej szerokość waha się pomiędzy 2-3m, a jej faktyczny przebieg nie pokrywa się z przebiegiem działki ewidencyjnej nr [...] (własność m. [...] ) - biegnie również po licznych działkach prywatnych, do których inwestor nie wykazał prawa. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest to ścieżka pieszo-rowerowa. Inwestor wyjaśniał również, że projektowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez zaprojektowaną drogę dojazdową. Planowana droga wg. odrębnego opracowania i odrębnego postępowania. Organ stwierdził, że inwestor nie wyjaśnił jednak, którymi działkami ewidencyjnymi miałby się odbywać przedmiotowy dostęp do ul. [...] , oraz jakie posiada do tego prawo. Wskazanie, że droga zostanie w przyszłości zaprojektowana wg. odrębnego opracowania nie gwarantuje, że inwestor faktycznie dostęp do drogi uzyska. M N i J N wnieśli odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, - art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych - poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że ul. [...] nie należy do kategorii gminnych dróg publicznych, - art. 6, 7, 7a, 8 § 1, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 kpa - poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niedopełnienie wymogów w zakresie uzasadnienia decyzji. Skarżący wskazali, że są właścicielami działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...] (KW Nr [...] ). Nieruchomość tę nabyli od Agencji Nieruchomości Rolnych (akt notarialny - umowa sprzedaży z dnia [...] stycznia 2017 r., Rep. A nr [...]). Zakupu działki dokonali w celu zabudowania jej obiektem o funkcji sportowo-rekreacyjnej, przewidzianej dla tego terenu w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] (§ 64 pkt d uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2002 r.). W akcie notarialnym pełnomocnik Agencji Nieruchomości Rolnych oświadczył, że działka nr [...] nie jest zabudowana i posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (§ 1 ust. 3 pkt 3 aktu notarialnego). Ciąg drogi gruntowej odpowiadającej ul. [...] zlokalizowany jest na działce ew. nr [...] z obrębu [...]. Inwestor pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. wystąpił do Burmistrza Dzielnicy [...] z prośbą o potwierdzenie, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej. W zaświadczeniu z dnia [...] lutego 2017 r. Burmistrz Dzielnicy [...] wskazał, że działka ta nie posiada dostępu do drogi publicznej, wskazując błędnie, iż zgodnie z miejscowym planem, przylega jedynie do ciągu pieszo-rowerowego (w rzeczywistości przylega do ul. [...] ). Następnie Burmistrz Dzielnicy [...] wystąpił z wnioskiem o pozbawienie statusu drogi publicznej m.in. drogi ul. [...] na odcinku o długości 1100 m od pętli autobusowej w rejonie ul. [...] do granicy m. [...] . Rada Miasta [...] w dniu [...] listopada 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie pozbawienia drogi - ul. [...] w [...] , kategorii drogi gminnej. Z uwagi na podjęcie uchwały z naruszeniem prawa, w momencie powzięcia o niej wiedzy, została przez inwestora zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Inwestor wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. zwrócił się o wydanie pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. wezwano go do usunięcia braków wniosku, wskazując m.in., że ul. [...] nie jest drogą publiczną. Następnie Prezydenta Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponowny wniosek inwestora z dnia [...] kwietnia 2018 r. odnosił się szczegółowo do zagadnień wskazywanych uprzednio przez organ jako braki wniosku, w tym m.in. do kwestii dostępu przedmiotowej działki do drogi publicznej. Inwestor zwrócił uwagę, iż błędnie przyjęto, że ul. [...] nie jest drogą publiczną, albowiem ciąg drogi zlokalizowany na działce nr [...], odpowiadającej ul. [...] , przebiega w ten sposób od lat 80. XX w. Teren zajęty pod tę drogę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszedł na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Inwestor wskazał na wydawane przez organ w latach ubiegłych pozwolenia na budowę, gdzie przyjmowano, iż nieruchomości leżące przy ul. [...] posiadają dostęp do drogi publicznej. Droga ul. [...] nie została wyłączona z użytkowania i nieprzerwanie służy jako wydzielony pas drogowy o charakterze publicznym. Okoliczność, że ul. [...] nie spełnia wymogów technicznych drogi publicznej, nie została w ocenie inwestora w wystarczający sposób wyjaśniona, brak jest podstaw do takiego twierdzenia. Nie jest prawdą, że szerokość ul. [...] waha się pomiędzy 2-3 m, bowiem jest to droga pełnowymiarowa, ok. 6 m szerokości, co potwierdzają fotografie. Okoliczność że droga przebiega także przez działki prywatne jest bez znaczenia dla sprawy, bowiem, przebieg ten jest niezmienny od lat 80. XX w., a zatem nawet jeśli droga zachodzi częściowo na działki prywatne, cały grunt pod nią zajęty należy z mocy prawa do Miasta już od 1 stycznia 1999 r. Inwestor nie musi wykazywać żadnego prawa do tych działek, jak sugeruje organ, bowiem prawo własności do nich przysługuje Miastu, a brak właściwego uregulowania sytuacji prawnej tych gruntów obciąża organy administracji publicznej. Nieprawdziwe jest także twierdzenie, że zgodnie z mpzp ul. [...] jest tylko ścieżką rowerową. W § 64 pkt d mpzp dla przedmiotowego obszaru określa "wzdłuż ciągu ulic [...] i [...] wprowadzić ścieżkę rowerową, zgodnie z rysunkiem planu", co w ocenie inwestora świadczy o tym, iż Rada Gminy nie przewidziała likwidacji istniejącej drogi gminnej - ulicy [...] , a jedynie założyła poszerzenie jej o ścieżkę rowerową. W zakresie wymogów technicznych inwestor przedstawił organowi I instancji, opinię rzeczoznawcy G L, w której wskazano, iż o zaliczeniu danej drogi do kategorii dróg publicznych nie decyduje jej stan techniczny. Podkreśla się znaczenie art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych bowiem zgodnie z dyspozycją tego przepisu ulice leżące w ciągu dróg zaliczonych do danej kategorii dróg publicznych należą do tej samej kategorii co te drogi. Nadto inwestor dysponuje zgodą uzyskaną od [...] S.A. z siedzibą w [...] dla każdoczesnego właściciela m.in. działki ew. nr [...] . Zgoda ta dotyczy terenu przebiegającego przez nieruchomości gruntowe objęte księgą wieczystą KW nr [...] i polega m.in. na prawie swobodnego przejścia i przejazdu do drogi publicznej, w znaczeniu prawa do dysponowania terenem na cele budowlane. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M i J N, od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] lipca 2018 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku magazynowego towarzyszącego usługom sportu i rekreacji indywidualnej sezonowej wraz z instalacją gazową wewnętrzną na działce ew. nr [...] z obrębu [...]przy ul. [...] w [...] - uchylił w całości decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] lipca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie przed organem I instancji nie zostało przeprowadzone prawidłowo. Powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę był brak dostępu działki objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę do drogi publicznej. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, obiekt budowlany powinien mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Z kolei § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) wskazuje, że do działek budowlanych oraz do budynków "należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m". Pojęcie dostępu do drogi publicznej zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), w świetle którego przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Natomiast w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068), drogą publiczną jest "droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Zdaniem inwestora, projektowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej ul. [...] , która posiada kategorię drogi gminnej zgodnie z uchwalą Rady m. [...] Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie m. [...] do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie m. [...] kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] . 2003, poz. [...] ze zm.). Jednak na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, wskazany stan prawny był nieaktualny, bowiem zgodnie z § 1 uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej (Dz. Urz. Woj. [...] . 2017, poz. [...]), ulica [...] na odcinku o długości 1100 m od pętli autobusowej w rejonie ul. [...] do granicy [...] (fragment ten bezpośrednio przylega do działki inwestycyjnej) w związku z wyłączeniem jej z użytkowania została pozbawiona kategorii drogi gminnej. W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, że omawiany odcinek ul. [...] posiada nawierzchnię gruntową i okresowo służy jako dojazd do pól, ponadto droga ta nie spełnia warunków technicznych odpowiednich dla drogi publicznej. W ocenie organu pierwszej instancji powyższe ustalenie było wystarczającą podstawą do stwierdzenia, że projektowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej - ul. [...] . Wojewoda [...] stwierdził jednak, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, iż dostęp do drogi publicznej może zostać zapewniony nie tylko w sposób bezpośredni, ale również w sposób pośredni za pośrednictwem drogi wewnętrznej (przy czym konieczne jest uzyskanie zgody zarządcy drogi wewnętrznej na jej korzystanie), albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1625/09 oraz z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 634/10). Dalej organ wskazał, że fragment ul. [...] , przy której usytuowany jest teren inwestycji, rzeczywiście utracił kategorię drogi publicznej, jednak nie został w sposób faktyczny wyłączony z użytkowania. Zgodnie z orzecznictwem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2333/14), odcinek drogi pozbawiony kategorii drogi gminnej, wraz z wejściem w życie uchwały w tym przedmiocie, tracąc status drogi publicznej zyskuje jednocześnie status drogi wewnętrznej, bowiem zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, że uchwała Rady m. [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej nie pozbawiła inwestora dostępu do drogi publicznej – gdyż działka nr [...] może uzyskać pośredni dostęp do drogi publicznej, jaką stanowi dalsza, utwardzona część ul. [...] o statusie drogi gminnej, poprzez drogę wewnętrzną. Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji powinien w tej kwestii przeprowadzić postępowanie wyjaśniające poprzez wezwanie inwestora do przedłożenia zgody zarządcy drogi wewnętrznej na jej korzystanie i dopiero na tej podstawie w sposób jednoznaczny ustalić, czy projektowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Oprócz tego organ odwoławczy stwierdził, że wyjaśnienia wymaga funkcja planowanego obiektu. Zgodnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedmiotem inwestycji jest "budynek magazynowy towarzyszący obiektom sportu i rekreacji indywidualnej sezonowej wraz z instalacją gazową wewnętrzną". W projekcie budowlanym sprecyzowano, że na terenie obiektu projektuje się przestrzeń składowania sprzętu sportowego i utrzymania terenu wraz z pomieszczeniami pomocniczymi. Z zawiadomienia Biura Geodezji i Katastru z dnia [...] lutego 2017 r., jak również z pisma M N z dnia [...] stycznia 2017 r. wynika, że inwestor chce wybudować "ośrodek sportowo-rekreacyjny dla osób z niepełnosprawnością intelektualną", pełniący funkcję umożliwiającą "dzienny pobyt pod okiem fachowców dla kilkunastu dorosłych osób". Organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien dysponować pełną wiedzą co do zakresu robót objętych udzielonym pozwoleniem. Wiedzę na ten temat dostarcza nie tylko treść wniosku, ale również pisma strony złożone w toku postępowania administracyjnego. Wskazane powyżej rozbieżności powinny zatem zobligować organ pierwszej instancji do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Ustalenie tych kwestii przez organ pierwszej instancji ma istotne znaczenie w sprawie wydania pozwolenie na budowę, ponieważ przed wydaniem rozstrzygnięcia organ powinien dysponować pełnym materiałem dowodowym, na podstawie którego może dokonać weryfikacji zgodności projektowanej inwestycji z przepisami. Prezydent [...] nie dokonał wystarczająco szczegółowej oceny stanu faktycznego sprawy. Organ tego nie uczynił, a więc nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie, naruszając tym samym przepisy art. 7 i 77 Kpa. W ocenie Wojewody [...] dla prawidłowego rozstrzygnięcia wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę wskazane nieprawidłowości i przeprowadzi stosowne postępowanie wyjaśniające, z uwzględnieniem możliwości uzyskania przez inwestycję pośredniego dostępu do drogi publicznej z uwagi na fakt, iż położona jest przy istniejącej drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Zdaniem Wojewody [...] usunięcie ww. naruszeń wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Dokonanie takiej analizy na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. M N i J N wnieśli sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Zarzucili decyzji naruszenie art. 138 § 2 kpa, art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. i domagali się jej uchylenia. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazali, że Rada Miasta [...] w dniu [...] listopada 2017 r. z naruszeniem prawa, podjęła uchwałę nr [...] w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej - ul. [...] w [...] . Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ I instancji błędnie przyjął, że ul. [...] nie jest drogą publiczną. Ciąg drogi zlokalizowany na działce ew. nr [...], odpowiadającej ul. [...] , przebiega w ten sposób od lat 80. XX w. Z uwagi na jej publiczny charakter (do 2002 r. była to droga powiatowa, następnie gminna) teren zajęty pod tę drogę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszedł na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Dodatkowo inwestor, posiada zgodę uzyskaną od [...] S.A. z siedzibą w [...] . Zgoda ta dotyczy terenu przebiegającego przez nieruchomości gruntowe objęte księgą wieczystą KW nr [...] i polega m.in. na prawie swobodnego przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Szczegółowy przebieg drogi dającej dostęp do dróg publicznych (ul. [...] oraz ul. [...] ) oznaczony został na mapie geodezyjnej. Zdaniem skarżących Wojewoda [...] był w stanie wydać decyzję reformatoryjną w miejsce kasatoryjnej. Organ odwoławczy uznał bowiem, że: - fragment ul. [...] , przy której usytuowany jest teren inwestycji, w aktualnym stanie sprawy utracił kategorię drogi publicznej, jednak nie został w sposób faktyczny wyłączony z użytkowania - zyskał status drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), - uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej nie pozbawia inwestora dostępu do drogi publicznej, bowiem może on uzyskać dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną. Zatem Wojewoda [...] rozstrzygnął sprawę w sposób merytoryczny, ustalił, że działka skarżących ma zapewniony pośredni dostęp do drogi publicznej - co było jedyną przeszkodą dla której organ I instancji odmówił wydania pozwolenia na budowę. Niezrozumiałym jest wskazanie przez organ odwoławczy, że "wyjaśnienia wymaga funkcja planowanego obiektu". Plany inwestycyjne skarżących mogły ulec zmianie w czasie kolejnych uzupełnień i wniosków. Kształt zamierzenia inwestycyjnego został określony przez inwestora w dniu [...] czerwca 2018 r., kiedy złożył uzupełnione projekty budowlane wraz z obszernymi wyjaśnieniami. Ten, ostatni wniosek winien być brany pod uwagę przez organy (a nie wybrane pisma z początku 2017 r., które mogą się różnić od pism złożonych później). Funkcja planowanego obiektu została określona przez inwestora w wystarczający sposób, nie stanowi to uchybienia wymagającego przeprowadzenia na nowo czynności dowodowych i nie może stanowić przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej. Niewłaściwym było powoływanie się przez organ odwoławczy na ewentualne naruszenie zasady dwuinstancyjności. Wojewoda [...] dysponował pełnym materiałem dowodowym do rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy i wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2018r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 64 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, Lex nr 2315542). W świetle tych regulacji skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. "Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Przepis art. 35 ustawy Prawo budowlane wskazuje, jakich niezbędnych czynności i sprawdzeń powinien dokonać organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 35 ust. 1 ww. ustawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jednak w tym zakresie nie było żadnych ustaleń organu I instancji, a są one istotą rozstrzygnięcia w tego typu sprawach. Z postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2018r. nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości wynikało, że organ I instancji od początku miał wątpliwości co do rzeczywistego zamiaru inwestycyjnego wskazując, iż projektowany obiekt "nosi znamiona budynku usługowego" Zasadnie zatem organ odwoławczy stwierdził, że wymaga wyjaśnienia funkcja planowanego obiektu. Zgodnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedmiotem inwestycji jest "budynek magazynowy towarzyszący obiektom sportu i rekreacji indywidualnej sezonowej ...". W projekcie budowlanym wskazano, że na terenie obiektu projektuje się przestrzeń składowania sprzętu sportowego i utrzymania terenu wraz z pomieszczeniami pomocniczymi. Tak opisany przez inwestora obiekt powinien być oceniony poprzez analizę konkretnych rozwiązań projektowych, a następnie w kontekście ustaleń i wymogów planu ( § 64). Słusznie Wojewoda wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien dysponować pełną wiedzą co do zakresu robót objętych zamiarem inwestycyjnym oraz w odniesieniu do tego ustalać zgodność zamierzenia z przepisami planowaniu miejscowego. Zauważyć należy, że organ nie jest związany nazewnictwem zawartym w przedkładanej mu przez inwestora dokumentacji technicznej, zobowiązany jest do samodzielnej i obiektywnej oceny zamiaru inwestycyjnego, który nie może być hipotetyczny, ani tym bardziej zawierać rozwiązań zmierzających w sposób zakamuflowany do obejścia obowiązujących ustaleń planu. Ustalenie tych kwestii przez organ pierwszej instancji miało istotne znaczenie w sprawie wydania pozwolenie na budowę, ponieważ przed wydaniem rozstrzygnięcia organ musiał poddać pełnej ocenie materiał dowodowy, aby weryfikacja zgodności projektowanej inwestycji z przepisami była rzeczywista. Wskazać należy na art. 7 Kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek ten organy realizują w sposób wyznaczony treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zatem, postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przewidziany w normie prawa materialnego wystąpił, czy też nie. Z kolei dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zasada prawdy obiektywnej, ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a dotarcie do niej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej aktywnie podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że choć fragment ul. Opieńki, przy której usytuowany jest teren inwestycji, utracił kategorię drogi publicznej, to nie został w sposób faktyczny wyłączony z użytkowania. Odcinek drogi pozbawiony kategorii drogi gminnej, wraz z wejściem w życie uchwały w tym przedmiocie, tracąc status drogi publicznej zyskuje jednocześnie status drogi wewnętrznej, bowiem zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Uchwała Rady m. [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej nie pozbawiła inwestora dostępu do drogi publicznej – gdyż działka nr [...] może uzyskać pośredni dostęp do drogi publicznej, jaką stanowi dalsza, utwardzona część ul. [...] o statusie drogi gminnej, poprzez drogę wewnętrzną. Jakkolwiek zasadnie Wojewoda [...] ocenił, że organ pierwszej instancji wydając decyzję odmową nie wziął pod uwagę, iż dostęp do drogi publicznej może zostać zapewniony nie tylko w sposób bezpośredni, ale również w sposób pośredni za pomocą drogi wewnętrznej, to jednak wskazane wyżej naruszenia uzasadniały zastosowanie przez Wojewodę rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Prezydent m. [...] nie dokonał wystarczającej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia zamiaru inwestycyjnego oraz nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, naruszając przepisy art. 7 i 77 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a. polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada ta powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Dlatego ewentualne ustalenie sprzeczności zamiaru inwestycyjnego z przepisami planu miejscowego, dokonane tylko w jednej instancji stanowiłoby naruszenie art. 15 k.p.a. Słusznie Wojewoda [...] stwierdził, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania, niezbędnego do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz nie rozpatrzył w sposób należyty wszystkich dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.