I OSK 915/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego D.M., po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1595/16 w sprawie ze skargi M.T. na postanowienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.T. na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1595/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.T. na postanowienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej jako Prezes AMW) postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a." utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], dalej jako "Dyrektor OR AMW" z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] odmawiające M.T. wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...], położonym przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Prezes AMW wskazał, iż M.T. w dniu [...] kwietnia 2016 r. wystąpiła do Dyrektora OR AMW z wnioskiem o wydanie decyzji o jej prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. W uzupełnieniu powyższego wnioskodawczyni sprecyzowała, że ubiega się o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia prawa do zamieszkiwania we wskazanym lokalu. Jako podstawę wskazała ustawę o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z dnia 22 czerwca 1995 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 207), dalej jako "ustawa o zakwaterowaniu" oraz akta przedmiotowego lokalu. Dyrektor OR AMW wydał w dniu [...] maja 2016 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 6 k.p.a., organ może orzekać wyłącznie w oparciu o przepisy, które pozostają w obrocie prawnym w dacie orzekania. Obecnie brak jest w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zapisu ustalającego prawo do zamieszkiwania członków rodziny zmarłego emeryta wojskowego w drodze decyzji administracyjnej, co skutkowało zastosowaniem w sprawie art. 61 a § 1 k.p.a. M.T., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji, lecz organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia. Prezes AMW podniósł, mając na względzie treść art. 61a k.p.a., iż przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie, ale może ono wynikać także z innych przyczyn, które nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum wniosku strony. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie jako przeszkodę przedmiotową do rozpatrzenia wniosku strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i wydaniu decyzji o prawie do zamieszkiwania we wskazanym lokalu, należało uznać brak przepisów prawa, na podstawie których organ mógłby rozstrzygnąć wniosek strony. Organ wskazał na treść art. 21 ust. 1 oraz art. 24 ustawy o zakwaterowaniu. Przepisy te nie wymieniają w kręgu osób, którym przydziela się lokal mieszkalny w drodze decyzji administracyjnej, osób innych niż żołnierz zawodowy. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej byłoby obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. W zaistniałym stanie faktycznym, w związku z brakiem podstaw prawnych do orzekania w trybie administracyjnym, zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. M.T. nie jest żołnierzem zawodowym, a zatem nie podlega powyższej regulacji. Informacyjnie organ wskazał, iż przepisy ustawy o AMW dają możliwość zadysponowania lokalem, z zasobu AMW, na rzecz osoby niebędącej żołnierzem zawodowym, w trybie przepisów cywilnoprawnych tj. poprzez zawarcie umowy najmu, niemniej taka możliwość została ograniczona tylko do tych miejscowości, w których potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych zostały zaspokojone. Postanowienie Prezesa AMW z dnia [...] lipca 2016 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wskazanym na wstępie wyrokiem ją oddalił, jako nie zasługującą na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał na treść art. 61 k.p.a. oraz art. 61 a § 1. Zaznaczył przy tym, iż z treści art. 61 a § 1 k.p.a. wynikają samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należą do nich sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tożsamej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, sprawa ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, bądź też brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. WSA zaznaczył, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W przedmiotowej sprawie zaszły przyczyny przedmiotowe, stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania. Organy obu instancji trafnie wskazały, iż obowiązujące przepisy ustawy o zakwaterowaniu, zwłaszcza w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), nie przewidują możliwości wydawania decyzji o przydziale kwatery lub innego lokalu mieszkalnego na rzecz osób niebędących żołnierzami zawodowymi. Skarżąca nie będąc żołnierzem zawodowym, nie podlega zatem regulacjom powyższej ustawy. Zatem w stanie prawnym obowiązującym od 1 lipca 2010 r. organy AMW utraciły uprawnienia do wydawania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Mogą natomiast w drodze umowy cywilnoprawnej wynająć lokal mieszkalny innemu podmiotowi niż żołnierz zawodowy. Stosownie zaś do art. 18 ww. ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienionej w brzmieniu dotychczasowym. Skarżąca nie zainicjowała takowego postępowania przed dniem 1 lipca 2010 r., zatem słusznie organy orzekające w niniejszej sprawie przyjęły, iż powołana ustawa nie zawiera obecnie przepisu materialnoprawnego, który pozwoliłby w sposób pozytywny lub negatywny decyzyjnie rozstrzygnąć o zasadności żądania skarżącej. W konsekwencji zasadnie organy AMW orzekające w sprawie odmówiły wszczęcia postępowania. Z rozstrzygnięciem tym skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz w związku z art. 61 a § 1 k.p.a., poprzez nie uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezesa AMW z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] oraz postanowienia je poprzedzającego Dyrektora OR AMW z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], powodowanego przyjęciem, że ponieważ występuje brak przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji w przedmiocie prawa zamieszkiwania skarżącej w zajmowanym lokalu w [...] przy ul. [...] oraz, że w konsekwencji organ AMW w I i w II instancji zasadnie odmówił (ze względu na przepis art. 61 a § 1 k.p.a.) wszczęcia postępowania w tymże przedmiocie, gdy w ocenie skarżącej przeciwnie - jej skargę do sądu administracyjnego należało uwzględnić stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bowiem: 1) przepis art. 61 a § 1 k.p.a. nie mógł być w tym przypadku w sposób uprawniony zastosowany przez organ administracji publicznej, gdyż nie znalazły tu zastosowania konieczne do tego przesłanki stosowania wymienionego przepisu, a mianowicie że: a) żądanie wszczęcia postępowania nie zostało wniesione przez osobę będącą stroną lub, że b) z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie mogło być wszczęte; 2) ocena, że brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wszczęcia wnioskowanego przez skarżącą postępowania, a zwłaszcza ocena, że do żadnego z obowiązujących przepisów ustawy o zakwaterowaniu, nie może być skutecznie przywoływana jako przesłanka odmowy wszczęcia postępowania i w konsekwencji jako przesłanka oddalenia skargi poza uprzednim ustaleniem we wszczętym przez organ administracji publicznej postępowaniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (ocena na podstawie akt sprawy po myśli art. 133 § 1 p.p.s.a.), do którego taka ocena prawna mogłaby mieć zastosowanie, gdyby ją tylko stan faktyczny sprawy uzasadniał, jako przesłanka konieczna dla końcowego, zgodnego z prawem załatwienia sprawy (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.), zaś w sprawie skarżącej przyczyny odmowy wszczęcia postępowania nie były ani oczywiste, ani dostrzegalne prima facie, ani obiektywne, a ich ustalenie i ocena wymagały uprzedniego przeprowadzenia postępowania dla ustalenia stanu faktycznego sprawy ze strony organu dla formułowania wniosku, że np. brak jest ze względu na ujawniony stan faktyczny materialnoprawnej podstawy dla wydania decyzji spełniającej żądanie skarżącej. 2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, bez uwzględnienia wszystkich materiałów dowodowych z akt sprawy, obligujących zwłaszcza ze względu na uprzednie wszczęcie na podstawie art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. postępowania administracyjnego z dniem [...] grudnia 2012 r. (data wpływu pisma z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżącej i jej matki do organu) do podjęcia przez Sąd koniecznego rozstrzygnięcia - w granicach danej sprawy i nie będącego związanym zarzutami i wnioskami skargi - w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezesa AMW z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] oraz postanowienia je poprzedzającego Dyrektora OR AMW z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], odmawiających wszczęcia postępowania administracyjnego, które zostało już wcześniej wszczęte zgodnie z żądaniem skarżącej z dniem [...] grudnia 2012 r., a które cechowało się oczywiście przewlekłym prowadzeniem, wskutek czego miało miejsce po stronie organów naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. II SA/Wa 1595/16 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes AMW wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów procesu według norm obowiązujących. Organ podtrzymał dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Tytułem wstępu zaznaczyć należy, że stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek nie jest jednoznaczna. W piśmiennictwie trafnie podnosi się, że za uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu należy uznać wszelkie przyczyny - wynikające czy to z przepisów k.p.a., czy to z przepisów ustaw szczególnych - uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ponieważ, co do zasady, postępowanie administracyjne zmierzać ma do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, działalność organu powinna być skierowana ku konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmowa wszczęcia postępowania ma pozwolić uniknąć czasochłonnych postępowań administracyjnych, które i tak musiałyby zakończyć się decyzją o umorzeniu. Nie bez znaczenia jest przy tym, że art. 61a § 2 k.p.a. daję ochronę podmiotom żądającym wszczęcia postępowania administracyjnego – a to przez prawo wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki wymienione w art. 61 a § 1 k.p.a. mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. W sprawie istotne jest wystąpienie przesłanki przedmiotowej. Przesłanka przedmiotowa wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jest spełniona, jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie (tak np. NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2018 r., II OSK 2691/16). Brak stosownych regulacji materialnoprawnych kreujących sprawę administracyjną (przewidujących drogę administracyjną dla załatwienia sprawy) jest inną uzasadnioną przyczyną w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a., a w konsekwencji uniemożliwiającą wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie okolicznością uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania był brak kompetencji organu do załatwienia sprawy określonej wnioskiem skarżącej z dnia [...] kwietnia 2016 r. o ustalenie decyzją administracyjną prawa do zamieszkiwania w zajmowanym (po śmierci ojca – emerytowanego wojskowego) lokalu mieszkalnym nr [...] położonym przy ul. [...] w [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podał Sąd I instancji, że stosownie do obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu, zwłaszcza w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010r. Nr 28, poz. 143), brak jest możliwości wydawania decyzji o przydziale kwatery lub innego lokalu mieszkalnego na rzecz osób niebędących żołnierzami zawodowymi. Zaznaczenia wymaga, że prawo żołnierza zawodowego do świadczenia mieszkaniowego stanowi pochodną uprawnienia podstawowego jakim jest prawo do zakwaterowania. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 i 2 o zakwaterowaniu żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Żołnierz służby stałej wybiera, na swój wniosek, jedną z ww. form zakwaterowania (ust. 3). Ustawodawca określił również w art. 21 ust. 6 powołanej ustawy przesłanki negatywne, których spełnienie pozbawia żołnierza zawodowego prawa podstawowego do zakwaterowania oraz form zastępczych realizacji tego prawa. Z powyższego wynika, że prawo do zakwaterowania jest sposobem, za pomocą którego Państwo zapewnia dyspozycyjność osób, które dobrowolnie podjęły się służby wojskowej i mają obowiązek podporządkować się jej rygorom. Prawo do lokalu nie ma więc charakteru pomocy dla rodziny żołnierza. Prawo to wynika z treści i charakteru stosunku prawnego wiążącego żołnierza z Siłami Zbrojnymi. Prawo do zakwaterowania ma zapewnić prawidłowe wykonywanie przez niego obowiązków wynikających ze stosunku służbowego. Natomiast świadczenie mieszkaniowe skierowane jest nadto do żołnierzy, którzy pomimo ciążącego na Państwie obowiązku zapewnienia im zakwaterowania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, we własnym zakresie zaspokajają potrzeby mieszkaniowe. Wskazać też trzeba, iż pod pojęciem żołnierza zawodowego należy rozumieć żołnierza pełniącego stałą albo kontraktową zawodową służbę wojskową - art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.). Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest to, że skarżąca nie jest żołnierzem zawodowym, nie podlega zatem regulacjom powyższej ustawy i z tych też przyczyn organ administracji publicznej nie może w formie decyzji administracyjnej ukształtować stosunku prawnego skarżącej z AMW względem zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego. Wobec powyższego, podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty, zasadniczo sprowadzające się do podważenia zasadności zastosowania w ww. sprawie przepisu art. 61 a k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu, bowiem stanowiły niczym nieuzasadnioną polemikę z ustaleniami Sądu I instancji. Powołane przez autora skargi kasacyjnej orzecznictwo sprawia wrażenie przypadkowego i w żaden sposób nie uzasadnia lansowanej tezy, że "w okolicznościach sprawy objętej skargą kasacyjną, ma ona usprawiedliwione podstawy, bowiem wyrok nieprawidłowo od strony procesowej rozstrzyga problem przedstawiony przez skarżącą w jej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie" (s. 10 skargi kasacyjnej). Podkreślenia wymaga, że zarówno w dacie wniesienia wniosku z [...] grudnia 2012 r. jak i wniosku z [...] maja 2016 r. brak było podstaw prawnych do wydania decyzji o przydzielenie kwatery lub innego lokalu mieszkalnego na rzecz osób niebędących żołnierzami zawodowymi, gdyż, jak słusznie zwrócił na to uwagę Sąd I instancji, w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 lipca 2010 r. organ administracyjny utracił uprawnienia do wydania decyzji o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym. Bezspornym w sprawie jest to, że przedmiotowe postępowanie nie zostało wszczęte przed dniem 1 lipca 2010 r. W konsekwencji całkowicie nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia art.133, art.134 i art.135 p.p.s.a. I tak przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organy administracyjne w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli rozstrzygnięcia w pełnym zakresie. Fakt, że Sąd I instancji oddalił skargę (zamiast ją uwzględnić jak żądał tego skarżący kasacyjnie) nie oznacza, że uchybił temu przepisowi. To, że Sąd I instancji przyjął argumentację organów administracyjnych, a w konsekwencji ich rozstrzygnięcia za prawidłowe i tym samym nie uwzględnił zarzutów skarżącego nie oznacza, iż naruszył powyższy przepis. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a., to podkreślić należy, że Sąd I instancji nie stosował go. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest więc powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innego niż zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie organ u wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Jednym słowem warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem. W konsekwencji podobnie ocenić należy, jako nie zasługujące na uwzględnienie, zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. art. 126 k.p.a. w powiązaniu z ww. przepisami. W żadnym razie nie zachodziły bowiem w sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa, a zwłaszcza do takiej konkluzji nie mogło prowadzić nawet ewentualne "oczywiście" przewlekłe prowadzenie tego postępowania, co bezzasadnie próbował zarzucić pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie. Zatem nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, skoro w sprawie nie zostały naruszone wskazane przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a zarzuty skargi kasacyjnej nie miały usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.