I OSK 1309/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Łd 738/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Łd 738/18, oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w przedmiocie określenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wraz z załącznikiem nr 1 w części dotyczącej punktu H, zarzucając naruszenie: art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 6n ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), polegające na nałożeniu na osoby składające deklarację obowiązku wyrażenia w załączniku do tej uchwały zgody na przetwarzanie ich danych osobowych przez Urząd Gminy w [...] w celu naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z ustawą z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.), podczas gdy wymóg oświadczenia dotyczącego zgody na przetwarzanie danych osobowych nie znajduje oparcia w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, w szczególności w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej punktu H załącznika 1. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że przedmiotowa uchwała została podjęta w oparciu o przepisy: art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepisy te nie stanowiły zaś podstawy do wyrażenia w załączniku nr 1 w jego części H w rubryce "oświadczenie i podpis składającego deklarację" zgody na przetwarzanie danych osobowych, składającego deklarację, przez Urząd Gminy w [...] w celu naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z ustawą z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.). Zdaniem Prokuratora wymóg oświadczenia dotyczącego zgody na przetwarzanie danych osobowych nie znajduje oparcia w podstawie prawnej badanej uchwały. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Tym samym, ustalenie we wzorze deklaracji obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator wskazał wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 653/14. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie, wskazując, że w dacie podjęcia uchwały istniały rozbieżne stanowiska co do interpretacji przepisów. Ponadto, naruszenie prawa nie ma charakteru istotnego, a co za tym idzie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Co więcej, zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. i w ten sposób wyeliminowano z deklaracji punkt odnoszący się do zgody na przetwarzanie danych osobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym na wstępie wyroku oddalił powyższą skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Uzasadniając wydany wyrok, Sąd przyznał rację Prokuratorowi w zakresie stwierdzenia, że wymaganie od osób składających deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składania oświadczeń, iż wyrażają zgodę na przetwarzanie ich danych osobowych, nie znajduje oparcia w przepisach powołanych przez Radę Gminy [...] jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] . Tym niemniej, skarga nie zasługiwała, w ocenie Sądu, na uwzględnienie, ponieważ zgoda osób składających deklaracje na przetwarzanie ich danych osobowych nie była konieczna, aby organ gminy mógł te dane przetwarzać. Sąd wyjaśnił, że dopuszczalność przetwarzania danych osobowych w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały była uregulowana w art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.). Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy, przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy: 1) osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych; 2) jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Z cytowanego przepisu wynika, że uzyskanie zgody na przetwarzanie danych danej osoby nie jest konieczne, jeśli przetwarzanie danych osobowych jest niezbędne dla spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Obowiązek określenia przez radę gminy wzoru deklaracji do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ma umocowanie ustawowe, które wynika wprost z art. 6n ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały. Skoro gmina miała ustawowy obowiązek do określenia wzoru deklaracji, to miała również uprawnienie do przetwarzania danych osobowych podmiotów, na których ciąży obowiązek składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bez potrzeby uzyskiwania zgody tych podmiotów. Tym samym, nie było konieczności umieszczania we wzorze deklaracji oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych, ponieważ prawo do ich przetwarzania przez gminę wynika wprost z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Dlatego też, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa, a tym bardziej do jego istotnego naruszenia. Skoro gmina jest uprawniona do przetwarzania danych osób, na których ciąży obowiązek uregulowania opłaty za gospodarowanie odpadami, z mocy ustawy, to zawarte we wzorze deklaracji oświadczenie o wyrażeniu zgody na ich przetwarzanie, nie wpływało w żaden sposób na zakres uprawnień gminy do przetwarzania tych danych, ani nie naruszało prawa osób składających deklaracje. Zawarcie we wzorze deklaracji omawianego oświadczenia należy traktować jako wyraz nadmiernej ostrożności ze strony rady gminy, wynikający z niepewności co do wykładni art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. Ponadto, Rada Gminy [...] uchwałą z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], uchyliła zaskarżoną uchwałę i wprowadziła nowy wzór deklaracji, który nie zawiera oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych. Zaskarżona uchwała została zatem usunięta z obrotu prawnego zgodnie z intencją skargi. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej punktu H załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Nadto zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi Prokurator zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.), polegającą na uznaniu, że Rada Gminy [...], skoro jest uprawniona do przetwarzania danych osób, na których ciąży obowiązek uregulowania opłaty za gospodarowanie odpadami, to zawarte we wzorze deklaracji oświadczenie o wyrażeniu zgody na ich przetwarzanie nie wpływa w żaden sposób na zakres uprawnień gminy do przetwarzania tych danych ani nie narusza praw osób składających deklaracje. Zdaniem Prokuratora, Rada Gminy [...] w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo i tak też powinna być oceniona przedmiotowa uchwała przez Sąd I instancji. Oczekiwanie od składającego deklarację, że złoży oświadczenie z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych nie znajduje uzasadnienia w treści norm ustawowych. Ponadto, przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie istotnie narusza art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające art. 7 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc jednakże pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych enumeratywnie w § 2 pkt 1-6 tego przepisu. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie wystąpił brak zdolności procesowej po stronie skarżonego organu. Jak bowiem wynika z akt sprawy, skarga Prokuratora na uchwałę została wniesiona za pośrednictwem Rady Gminy [...]. Odpowiedź na tę skargę wniosła Rada reprezentowana przez jej przewodniczącego. O terminie wyznaczonej przez Sąd I instancji rozprawy, po zamknięciu której został wydany zaskarżony wyrok, zawiadomiono również Radę. Po wydaniu wyroku przewodniczący Rady wniósł o doręczenie jego odpisu. Także odpis skargi kasacyjnej wniesionej przez Prokuratora został doręczony Radzie Gminy [...]. W postępowaniu przed Sądem I instancji występowała zatem Rada, która była reprezentowana wyłącznie przez jej przewodniczącego. W aktach sprawy znajduje się przy tym uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. dotycząca przekazania do Sądu skargi wniesionej przez Prokuratora, której wykonanie zostało powierzone Wójtowi Gminy [...], który to został upoważniony do ustanowienia pełnomocnika procesowego, który będzie reprezentował Radę Gminy [...] przed właściwym sądem administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 25 § 1 p.p.s.a zdolność sądową, tj. zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona, mają osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej. Z kolei, zgodnie z treścią art. 26 § 1 p.p.s.a. zdolność procesową, czyli zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25. Jak natomiast wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (ONSAiWSA 2013/2/21, LEX nr 1225396), w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. W niniejszej sprawie nie zachodzą takie szczególne okoliczności, wskazane w przywołanej powyżej uchwale, które dotyczą wyjątkowych sytuacji, w szczególności konfliktu między radą gminy a jej organem wykonawczym. Zasadniczo natomiast gminę reprezentuje na zewnątrz, a zatem także w postępowaniu sądowym, wójt (burmistrz, prezydent). W obowiązującym stanie prawnym, wobec precyzyjnej treści przepisu art. 25 § 1 p.p.s.a., nie ulega wątpliwości, że rada gminy jako skarżony organ administracji publicznej ma zdolność sądową. W dalszym jednakże ciągu pozostaje aktualna przywołana uchwała z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, w zakresie zdolności procesowej wyłącznie organu wykonawczego gminy (por. wyroki NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3027/15 i z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1008/15 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności Sąd I instancji winien był uzupełnić brak zdolności procesowej po stronie organu, który wystąpił już na etapie przekazywania do Sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę. Dopiero bowiem z udziałem właściwie reprezentowanej Rady możliwe było przejście do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi i oceny zaskarżonej uchwały. Jednakże, w niniejszej sprawie nie wezwano organu do złożenia odpowiedzi na skargę podpisanej przez uprawniony podmiot, skutkiem czego skarżony organ nie był właściwie reprezentowany przed Sądem I instancji. Stwierdzona nieważność postępowania obligowała Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a., do uchylenia zaskarżonego wyroku bez odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej Prokuratora, gdyż ocena wydanego wyroku w nieważnym postępowaniu staje się nie tylko bezprzedmiotowa, a wręcz niedopuszczalna w sytuacji, gdy niezależnie od jej wyniku orzeczenie podlega uchyleniu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie Prokurator zrzekł się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.