II OSK 2887/19

Dnia 27 stycznia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3212/18 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt stały oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3212/18, oddalił skargę E. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] września 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2017 r., wydaną na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.), o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organy administracji obu instancji wydając wskazane decyzje przyjęły, że w sprawie ma zastosowanie art. 195 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym od 1 maja 2017 r., a więc, że do oceny, czy osoba ubiegająca się o zezwolenie na pobyt stały z powodu polskiego pochodzenia stosuje się jedynie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 609), a nie także art. 5 ust. 3 tej ustawy i w związku z tym uznały, że skarżąca nie wykazała, aby była osobą polskiego pochodzenia. Skarżąca w skardze wywodziła, że z uwagi na to, iż podanie o udzielenie zezwolenia na pobyt stały złożyła 19 stycznia 2017 r. w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy prawa w brzmieniu obowiązującym przed 1 maja 2017 r. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji, co do zastosowania w sprawie przepisów obowiązujących w chwili wydania decyzji, przy czym uznał, iż stanowisko to znajduje uzasadnienie przede wszystkim w tym, że znajdujące się w ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy o repatriacji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 858) przepisy przejściowe nie stanowią podstawy do przyjęcia, aby mogły mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego zarzucono: - nieuwzględnienie przez Sąd zasady lex retro non agit i przyjęcie "za organami obu instancji w postępowaniu administracyjnym, że wobec braku przepisów intertemporalnych w nowelizowanej ustawie (...) o cudzoziemcach (...) do rozpoznania wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt stały należało stosować przepisy obowiązujące po nowelizacji, a nie prawo obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego", - "błędne zastosowanie – w ślad za organami administracji – przepisów art. 195 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 (...) [ustawy o cudzoziemcach] poprzez przyjęcie, że należało je stosować w dniu orzekania, a nie, jak wskazywała skarżąca, w dacie złożenia wniosku, czyli w brzmieniu obowiązującym przed 1.05.2017 r.", - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o repatriacji poprzez przyjęcie, że ust. 3 nie może mieć zastosowania do zdarzeń zaistniałych przed nowelizacją wymienionych wyżej przepisów ustawy o cudzoziemcach. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania zarzucono: - "wadliwą ocenę stanu faktycznego sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 35 § 3 oraz art. 77 § 1 kpa, nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, tym samym nie obarczają decyzję organów wadą uzasadniającą ich uchylenie", - "błędną interpretację sprzeczności występującej między wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą legalizmu, a zasadą uwzględnienia słusznego interesu obywateli wyrażoną w art. 7 k.p.a. przyjmując, [że] ta pierwsza ma pierwszeństwo", - "niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. jako podstawy prawnej do oddalenia skargi, podczas gdy okoliczności faktyczne i prawne uzasadniały rozstrzygnięcie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Podstawy kasacyjne w istocie sprowadzają się do jednej kwestii, mianowicie tego, czy organy administracji powinny były stosować art. 195 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym przed 1 maja 2017 r. i w związku z tym art. 5 ust. 3 ustawy o repatriacji. Zdaniem NSA, stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, a także organów administracji, jest trafne. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że w ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy o repatriacji oraz niektórych innych ustaw brak przepisów przejściowych, które regulowałyby to, według jakich przepisów, dotychczasowych czy nowych, rozstrzygać, będące w toku, sprawy dotyczące zezwolenia na pobyt stały, wydawanego na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. W związku z tym, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą legalizmu organy administracji zobowiązane były stosować przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji. Wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydania decyzji, a nie w chwili złożenia podania, nie doprowadziło do naruszenia zasady lex retro non agit. Brak podstaw do przyjęcia, że samo złożenie podania o udzielenie zezwolenia na pobyt stały było zdarzeniem, które wywołało określony skutek prawny, który następnie zostałby zmieniony poprzez zastosowanie później uchwalonych przepisów. Orzeczenia, na które powołano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, aby uzasadnić tezę o naruszeniu wskazanej zasady dotyczyły istotnie innych sytuacji. Wyrok NSA z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 266/09, dotyczył zmiany stanu prawnego w zakresie opłat drogowych. NSA przyjął w tym wyroku, że dla oceny wywiązania się przewoźnika z obowiązku uiszczenia wymaganej opłaty miarodajny jest stan prawny z daty kontroli drogowej, a nie z chwili wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W tej sprawie istotne znaczenie miało to, że chodziło o sankcję z tytułu deliktu administracyjnego, a więc rzeczywiście naruszałoby zasadę lex retro non agit zastosowanie do deliktu administracyjnego, a więc zdarzenia prawnie doniosłego, przepisów, które weszły w życie później. W ocenie NSA rozpoznającego niniejszą sprawę brak istotnej analogii pomiędzy rozpoznawaną sprawą, a sprawą, w której zapadł powołany wyrok. W szczególności brak podstaw, aby twierdzić, że złożenie podania o udzielenie zezwolenia na pobyt stały jest zdarzeniem prawnie doniosłym w tym znaczeniu, że pociągałoby za sobą konieczność stosowania przepisów wówczas obowiązujących. Podobna sytuacja, jak w sprawie II GSK 266/09, tyle, że dotycząca opłat za przejazd po drogach publicznych pojazdem ponadnormatywnym, zachodziła w sprawie, w której NSA podjął powołaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchwałę z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06. Deliktu administracyjnego dotyczył też powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1482/13. Z kolei powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03, dotyczył zmiany przepisów dotyczących wymogów kasacji wnoszonej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego po wniesieniu tego środka zaskarżenia, przy czym TK nie stwierdził naruszenia zasady lex retro non agit, lecz zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentu, że prawo powinno regulować przyszłość, a nie przeszłość stwierdzić należy, że tak jest w przypadku zmiany stanu prawnego, która miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zmiana ta dotyczyła bowiem przepisów, które zawierały normy adresowane do organów administracji, dotyczące uznania, że osoba ubiegająca się o zezwolenie na pobyt stały z tytułu polskiego pochodzenia jest osobą o polskim pochodzeniu. Odnosiły się one więc do przyszłości rozumianej jako czas, w którym organy administracji będą podejmowały decyzję o udzieleniu zezwolenia na pobyt stały z tytułu polskiego pochodzenia. Chybionym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. Podnosząc ten zarzut skarżąca zdaje się wywodzić, że naruszenie przepisów o terminach załatwienia spraw administracyjnych powinno mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Stanowisko to jest błędne, gdyż przepisy o terminach załatwienia spraw administracyjnych mają charakter instrukcyjny, a nie materialnoprawny. Ich naruszenie może stanowić podstawę roszczenia o naprawienie szkody po stwierdzeniu we właściwym trybie niezgodności z prawem niewydania decyzji (art. 4171 § 3 k.c.). W końcu stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczących postępowania dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) nie jest jasny skoro w sprawie nie było kwestionowane, że skarżąca nie przedstawiła dokumentów, z których wynikałoby, aby jej przodkowie określeni w art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji byli narodowości polskiej. Przy czym zauważyć należy, że wykazywanie narodowości polskiej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o repatriacji nie było dopuszczalne skoro ten przepis nie został powołany w art. 195 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, określającym sposób ustalania polskiego pochodzenia. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.