II SA/Op 527/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi W. G., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, z dnia 11 czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez W. G. (zwaną dalej "skarżącą"), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: "organ", "SKO") z dnia 11 czerwca 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 9 kwietnia 2018 r., nr [...], wydaną w sprawie cofnięcia skarżącej uprawnień do kierowania pojazdami. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 16 lutego 2018 r. Starosta Strzelecki otrzymał wniosek Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] o cofnięcie skarżącej uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B, ponieważ w okresie dwóch lat od dnia wydania jej po raz pierwszy prawa jazdy popełniła ona trzy wykroczenia drogowe. W dniu 9 kwietnia 2018 r. organ I instancji wydał decyzję o cofnięciu skarżącej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B, potwierdzonego prawem jazdy numer [...] , druk numer [...] , wydanym w dniu 23 grudnia 2015 r. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Zwrócił uwagę na dyspozycję art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.), dalej: "u.p.r.d.", wskazując, że z uwagi na ziszczenie się ustawowych przesłanek, organ zobowiązany jest do wydania takiej decyzji. Rygor natychmiastowej wykonalności uzasadnił tym, że dalsze uczestnictwo strony w ruchu drogowym niesie niebezpieczeństwo dla innych uczestników ruchu. W odwołaniu skarżąca zarzuciła, że w okresie od dnia wydania jej po raz pierwszy prawa jazdy popełniła jedynie dwa wykroczenia. Podniosła też, że nie uczestniczyła w postępowaniu karnym zakończonym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z 22 listopada 2016 r., sygn. akt [...] . Ponadto, pismem z dnia 6 czerwca 2018 r., pełnomocnik skarżącej wskazał, że na mocy nowelizacji u.p.r.d. z dniem 4 czerwca 2018 r. został uchylony jej art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniem postępowania w sprawie. SKO rozpatrując odwołanie podniosło, że do 3 czerwca 2018 r. obowiązywał podany w zaskarżonej decyzji przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b u.p.r.d. Przepis ten został dodany na mocy art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541) i obowiązywał od 18 maja 2015 r. Na mocy art. 125 pkt 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.), przepis ten został uchylony z dniem 3 czerwca 2018 r. W uzasadnieniu do tej ustawy, ustalającej pierwotnie na mocy art. 5 pkt 10 ustawy datę wejścia w życie art. 103 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami na dzień 4 czerwca 2018 r., wskazano, że zasadne jest zachowanie dotychczasowych rozwiązań prawnych stosowanych wobec kierowców, którzy na mocy decyzji starosty tracą uprawnienie do kierowania pojazdami w razie przekroczenia liczby 20 punktów za naruszanie przepisów ruchu drogowego, których to naruszeń dopuściły się w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy (jest to uregulowane w art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym), a jednocześnie poszerzenie regulacji o jeden z elementów przewidzianych w ramach okresu próbnego (zasadniczo chodzi tu o okres 2 lat), tj. cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami w razie popełnienia w tym okresie trzech wykroczeń przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji lub jednego przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Co prawda przepis art. 14 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 957) wprowadził zasadę, że do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa - 100aq ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 maja 2018 r. przepisów art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 nie stosuje się, niemniej, ograniczenie to należy rozumieć jako wyłączenie stosowania art. 103 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, tj. w zakresie, w jakim podstawą decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami stanowią wyłącznie dane i informacje zgromadzone w ewidencji przekazanej staroście. Okoliczność uchylenia przepisu art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b u.p.r.d. nie ma zatem wpływu na zasadność zastosowania wobec skarżącej sankcji cofnięcia uprawnień, z uwagi na wprowadzenie przepisu art. 103 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami. SKO podniosło też, że zgodnie z utrwalonymi poglądami judykatury, data zdarzenia implikującego sankcję administracyjną kreuje stosunek administracyjnoprawny pomiędzy stroną a organem administracji publicznej. Decyzja orzekająca o cofnięciu uprawnienia do prowadzenia pojazdów i nakładająca obowiązek zwrotu dokumentu prawa jazdy jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, konkretyzującym stosunek administracyjnoprawny, a jednocześnie przysługuje jej przymiot obligatoryjności i związania w odniesieniu do działania organu administracji publicznej. Z uwagi na to, że w sprawie do popełnienia wykroczeń drogowych doszło w dacie obowiązywania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b u.p.r.d., tj. po 18 maja 2015 r. a przed 4 czerwca 2018 r., to konieczne było orzeczenie sankcji administracyjnoprawnej. Decyzja ta ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ administracyjny nie działa w ramach uznania administracyjnego. SKO wskazało także, że skarżąca w okresie dwóch lat od dnia wydania jej po raz pierwszy prawa jazdy popełniła trzy wykroczenia drogowe, tj. dwukrotnie naruszyła art. 86 § 1 Kodeksu wykroczeń oraz raz art. 92a K.w. - przekroczyła dopuszczalną prędkości o ponad 31 km/h. Bez znaczenia pozostaje fakt jej nieuczestnictwa w toczącym się postępowaniu karnym przed Sądem Rejonowym w [...]. W skardze strona zarzuciła naruszenie przepisu art. 140 ust. 1 pkt 3a u.p.r.d. na skutek jego zastosowania w sprawie, naruszenie art.103 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami na skutek jego zastosowania mimo nieobowiązywania oraz naruszenie art. 108 § 1 K.p.a. na skutek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy pozostawienie możliwości kierowania pojazdami przez skarżącą nie zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wskazując na powyższe wnosiła o uchylenie decyzji odwoławczej oraz o zobowiązanie SKO do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podniosła, że przepis stanowiący podstawę prawną decyzji – art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b u.p.r.d. nie obowiązywał w dacie jej wydania, a ponadto art. 103 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami wszedł w życie dopiero z dniem 4 czerwca 2018 r., czyli już po wszczęciu postępowania przez organ I instancji. Zarzuciła też, że przepisy u.p.r.d. nie zawierają odesłania do innego przepisu, który miałby mieć zastosowanie w przypadku uchylenia art. 140 u.p.r.d., do postępowań wszczętych przed jego uchyleniem. Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że akt ten nie został wydany z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja SKO wydana w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W dacie wydawania decyzji przez organ I instancji bezspornie obowiązywał przepis art. 140 u.p.r.d., który w ust. 1 pkt 3a przewidywał, że "Decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia, na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć, że kierujący pojazdem silnikowym w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy popełnił: a) przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, b) trzy wykroczenia określone w art. 86 § 1 lub 2, art. 87 § 1, art. 92a w przypadku przekroczenia dopuszczalnej prędkości o ponad 30 km/h lub art. 98 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń - przy czym decyzja o cofnięciu uprawnienia jest wydawana na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji". Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, że skarżąca, która posiadała prawo jazdy kat. "B" od dnia 23 lipca 2015 r., popełniła trzy następujące wykroczenia: - w dniu 6 listopada 2016 r. spowodowała zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego – kolizja drogowa, za co została skazana przez Sąd Rejonowy w [...] na podstawie art. 86 § 1 K.w.; - w dniu 9 kwietnia 2017 r. przekroczyła dopuszczalną prędkość o ponad 30 km/h, za co została ukarana na podstawie art. 92a K.w. mandatem karnym; - w dniu 3 lipca 2017 r. również spowodowała kolizję drogową, za co została skazana przez Sąd Rejonowy w [...] na podstawie art. 86 § 1 K.w. W toku postępowania przed organem I instancji skarżąca kwestionowała dwa pierwsze zdarzenia, wobec czego załączono do akt wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia 22 listopada 2016 r., wydany w postępowaniu nakazowym, wymierzający jej karę grzywny za zdarzenie z dnia 6 listopada 2016 r. oraz mandat karny dotyczący zdarzenia z dnia 9 kwietnia 2017 r., którego przyjęcie potwierdziła własnoręcznym podpisem. Tym samym spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na podstawie zacytowanego wyżej przepisu, gdyż dwuletni okres próbny wskazany w tym przepisie mijał w dniu 23 lipca 2017 r., a do popełnienia opisanych wykroczeń doszło przed jego upływem. W ocenie Sądu, organ I instancji w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, a przy tym z treści skargi nie wynika, by skarżąca ustalenia te kwestionowała. Ustalenia te podzielił organ odwoławczy, przy czym w dacie orzekania przez SKO – wbrew twierdzeniom skarżącej – stan prawny, będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji nie uległ zmianie. Wprawdzie Sąd nie podziela wywodu prawnego zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnoszącego się do konieczności pomocniczego stosowania w sprawie art. 103 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami oraz zasady działania prawa z dnia zdarzenia, czy też deklaratoryjnego charakteru decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami, ale pomimo tego wadliwego uzasadnienia decyzja ta odpowiada prawu. W tym względzie należało zauważyć, że z dniem 4 czerwca 2018 r. weszła w życie nie tylko zmiana ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, dokonana ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1273), która w sposób wyraźny w art. 125 pkt 16 uchyliła art. 140 i 140 u.p.r.d. z dniem 4 czerwca 2018 r. (art. 18), ale z dniem tym weszła w życie również nowelizacja dokonana ustawą z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 957). Z jej przepisów wynika, że "Do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 43 ust. 2 pkt 4, art. 44 ust. 3 pkt 2, art. 67 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. c, art. 98, art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. c i pkt 4 oraz ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3, art. 102 ust. 1b, art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2, art. 124 ust. 7, art. 125 pkt 10 lit. g i pkt 16 oraz przepisów rozdziału 14 ustawy zmienianej w art. 2 nie stosuje się" (art. 14 ust. 1). W ust. 2 przewidziano, że "Minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie". Komunikat taki wydano na stronie internetowej Ministra Cyfryzacji i zgodnie z jego brzmieniem termin ten ustanowiono na 1 października 2018 r. Z powyższej regulacji wynika, że do dnia wdrożenia wskazywanych rozwiązań technicznych (czyli do dnia 1 października 2018 r.) nie stosuje się m.in. przepisu art. 125 pkt 16 ustawy o kierujących pojazdami, uchylającego przepis art. 140 i 140a u.p.r.d. Oznacza to, że również w dacie orzekania przez SKO przepis art. 140 u.p.r.d. mógł mieć zastosowanie i mógł stanowić podstawę prawną decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, pomimo niewdrożenia rozwiązań, o których mowa w art. 14 ust. 2 ustawy zmieniającej. Jak już wspomniano w odniesieniu do decyzji organu I instancji, przesłanki stosowania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b zostały w stanie faktycznym sprawy spełnione, a co za tym idzie rozstrzygnięcie zawarte w decyzji odwoławczej jest prawidłowe (zgodne z prawem), a zarzuty skargi odnoszące się do braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji okazały się chybione. Nie są również usprawiedliwione zarzuty skargi dotyczące bezzasadnego nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przede wszystkim stwierdzić należy, że przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego, która nosi cechy ostateczności i tym samym wykonalności z mocy prawa (art. 16 § 1 w zw. z art. 130 § 1 K.p.a.). Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest rozwiązaniem tymczasowym, a ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który wydał decyzję. Jednakże gdy organ stwierdzi, że istnieją przesłanki określone w art. 108 § 1 K.p.a., tj. gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, wówczas obowiązany jest nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W świetle powyższego, w kontekście niewątpliwie nagannego zachowania się skarżącej jako uczestniczki ruchu drogowego, stanowisko Starosty Strzeleckiego należało ocenić jako uzasadnione. Nie było zatem podstaw do uwzględnienia skargi i zgodnie z art. 151 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.