I SA/Wa 1915/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. B. reprezentowanej przez opiekuna prawnego M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznanego zasiłku stałego oddala skargę Decyzją z [...] września 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z [...] lipca 2017 r., nr [...], o uchyleniu decyzji tego samego organu z [...] maja 2008 r., nr [...], przyznającej M. B. zasiłek stały, zmienionej kolejnymi decyzjami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła M. B. reprezentowana przez opiekuna prawnego M. B. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Pismem z [...] czerwca 2017 r. Burmistrz Miasta M. powiadomił M. B. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia własnej decyzji z [...] maja 2008 r. przyznającej M. B. zasiłek stały. Decyzją z [...] lipca 2017 r., działając na podstawie art. 163 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako "k.p.a."), w zw. z art. 106 ust. 5, art. 11, art. 107 ust. 4 i 4a, art. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), Burmistrz Miasta M. uchylił własną decyzję z [...] maja 2008 r., przyznającą M. B. zasiłek stały, zmienioną decyzjami z [...] kwietnia 2011 r., nr [...], z [...] października 2012 r. nr [...] oraz z [...] października 2015 r. nr [...]. Burmistrz uzasadnił, że z uwagi na niemożność przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego - pomimo podejmowanych kilkukrotnych prób - oraz brak możliwości dokonania analizy bieżącej sytuacji dochodowej i rodzinnej M. B., uchylono decyzję o przyznaniu zasiłku stałego. Odwołanie od decyzji z [...] lipca 2017 r. wniósł M. B., syn M. B.. Podniósł, że decyzja jest wadliwa, została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a. oraz rażąco narusza ustawę o pomocy społecznej. Wskazał, że toczy się przed sądem sprawa o ubezwłasnowolnienie jego mamy, a on zwracał się do organu o zaprzestanie podejmowania jakichkolwiek działań względem matki do czasu zakończenia sprawy o ubezwłasnowolnienie, co zostało w jego ocenie zlekceważone. Decyzją z [...] września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] lipca 2017 r. Kolegium uzasadniło, że M. B. jest pod opieką syna i jego rodziny i wspólnie tworzą gospodarstwo domowe, bowiem matka nie jest w stanie prowadzić samodzielnie gospodarstwa domowego. W ocenie organu, sytuacja rodzinna M. B. zmieniła się od dnia ostatnio przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu [...] października 2015 r., podczas którego stwierdzono, że M. B. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i osiąga dochód w wysokości [...] zł (alimenty od syna [...] zł i od byłego męża [...]zł). Wobec zmienionej sytuacji rodzinnej M. B., która obecnie funkcjonuje w rodzinie syna M. B., warunkiem koniecznym dla ustalenia prawa do zasiłku stałego jest ustalenie sytuacji dochodowej rodziny, która może być ustalona podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Jest to nieodzowny element postępowania prowadzącego do przyznania lub nie świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia natomiast organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od pobierającej zasiłek stały i jej rodziny szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Działania utrudniające pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają uchylenie decyzji przyznającej świadczenie. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie podjęto liczne próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednakże pracownicy socjalni nie zostali wpuszczeni do mieszkania strony. Nie mieli zatem możliwości przeprowadzenia wywiadu ani ze stroną ani z opiekującą się nią rodziną. Skargę na decyzję z [...] września 2017 r. wniosła M. B., reprezentowana przez opiekuna prawnego M. B.. Wskazała, że decyzja została wydana wadliwe i z naruszeniem prawa. W skardze podniesiono, że M. B. jest niezdolna do przeprowadzenia rozmowy samodzielnie, toczy się postępowanie o jej ubezwłasnowolnienie i nie może stawić się w Ośrodku Pomocy Społecznej. Pracownicy MOPS nie traktują M. B. oraz jego żony jak strony postępowania. Skarżąca podniosła również, że w dniu [...] października 2016 r. pracownik socjalny spotkał się z M. B., jego żoną i M. B. sporządzając aktualizację wywiadu, którego nie ma w aktach sprawy. Wskazała na konflikt pomiędzy nimi, a pracownikami socjalnymi MOPS oraz że pracownicy nie reagowali na prośby syna M. B. o zaprzestanie podejmowania działań wobec jego chorej mamy do zakończenia sprawy o ubezwłasnowolnienie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. o uchyleniu decyzji tego samego organu z [...] maja 2008 r. przyznającej M. B. zasiłek stały, zmienionej kolejnymi decyzjami. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930, ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zasiłek stały jest formą pomocy społecznej, która przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Przepisy ustawy stanowią również, że organ administracji wydaje decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia (z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a) po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy). Sam wywiad środowiskowy ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny (art. 107 ust. 1 ustawy). Przy tym, w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, konieczne jest sporządzenie aktualizacji wywiadu z tym zastrzeżeniem, że wobec osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizacje sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4 ustawy). Ustawa przewiduje również, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 107 ust. 4a ustawy). Cechą zasiłku stałego nie jest zatem jego stałe pobieranie. Wobec osób korzystających z tej formy pomocy ustawodawca przewidział konieczność cyklicznych aktualizacji wywiadu środowiskowego będącego podstawą przyznania (pobierania) świadczenia. Przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (aktualizacji tego wywiadu) jest niezbędnym elementem postępowania dowodowego w sprawach o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Niewyrażenie zaś zgody na przeprowadzenie takiego wywiadu lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Jest to uzasadnione szczególnym charakterem wywiadu środowiskowego jako dowodu w postępowaniu w sprawie o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej. Jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, niemożność przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (aktualizacji tego wywiadu) uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji rodzinnej i majątkowej osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od osoby pobierającej świadczenie czynnego udziału, postępowanie w sprawie pobierania świadczenia z pomocy społecznej toczy się bowiem w jej interesie. Nie można tej formy postępowania zastąpić innymi środkami dowodowymi, osoba korzystająca ze świadczeń musi się zatem liczyć z koniecznością ścisłej aktywności podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2017 r., I OSK 1308/16). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niesporne pozostaje, że zawiadomieniem z [...] czerwca 2017 r. organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia decyzji z [...] maja 2008 r. przyznającej M. B. zasiłek stały. Z akt sprawy wynika również, że w dniu [...] czerwca 2017 r. pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania M. B. w celu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego dotyczącego zasiłku stałego. W budynku zastali jej byłego męża, który oświadczył, że M. B. prawdopodobnie przebywa w mieszkaniu synowej na piętrze budynku. Pracownicy socjalni udali się do mieszkania synowej i kilkakrotnie zapukali do drzwi, ale nikt drzwi nie otworzył. Następnie zeszli do mieszkania M. B. na parterze i zapukali do drzwi, ale również nikt drzwi nie otworzył (vide: protokół z [...] czerwca 2017 r.). Kolejno wezwaniem z [...] czerwca 2017 r. (doręczonym synowej M. B.) organ poprosił M. B. o kontakt w celu ustalenia miejsca i terminu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego w związku z przyznanym zasiłkiem stałym (vide: pismo organu z [...] czerwca 2017 r.). Na ww. wezwanie M. B. odpowiedział pismem z [...] czerwca 2017 r. Kolejnym pismem z [...] czerwca 2017 r. (doręczonym synowej M. B.) organ poinformował o ustaleniu, wobec niemożności osobistego stawienia się M. B. w Ośrodku, terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień [...] lipca 2017 r., o godz. [...]. W odpowiedzi na ww. pismo M. B. zwrócił się do organu o niepodejmowanie jakichkolwiek działań związanych z mamą do czasu zakończenia sprawy o ubezwłasnowolnienie. Następnie, w dniu [...] lipca 2017 r. pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania M. B. celem przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Drzwi wejściowe były otwarte, więc pracownicy zapukali i wyszedł R. B., były mąż M. B. Poinformował, że jest ona w domu. Pracownicy podeszli do drzwi pokoju M. B., zapukali, ale nikt im nie otworzył. Podobnie na górze budynku nikt nie odpowiadał i nie słychać było żadnych odgłosów (vide: protokół z [...] lipca 2017 r.). Kolejno pismem z [...] lipca 2017 r. organ odpowiedział na pismo M. B. z [...] lipca 2017 r. Z powyższego wynika, na co trafnie wskazały organy obu instancji, że pracownicy socjalni podejmowali w przedmiotowym postępowaniu próby przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego ze skarżącą, do czego obligują organ przepisy ustawy o pomocy społecznej. Przy tym, zarówno syn M. B. jak i synowa (odbierająca korespondencję w sprawie) znali termin przeprowadzenia aktualizacji wywiadu. Jednakże, pomimo licznych twierdzeń syna i synowej, że M. B. jest pod ich opieką i ze względu na swój stan zdrowia wymaga całodobowej opieki z ich strony, pracownicy socjalni nie zostali wpuszczeni do mieszkania synowej i nie mieli możliwości przeprowadzenia wywiadu ani z M. B. ani z jej rodziną, tj. synem i synową, opiekującymi się całodobowo M. B. W opisanych okolicznościach Sąd podzielił ocenę organów obu instancji, że w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja braku współdziałania z organem w ustaleniu sytuacji życiowej M. B., o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy, uzasadniającym wydanie, na podstawie art. 106 ust. 5 i art. 107 ust. 4 i 4a ustawy, decyzji o uchyleniu prawa do zasiłku stałego wobec zaistnienia przesłanek określonych art. 107 ust. 4a ustawy. Dla prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie ma przy tym znaczenia podniesiona przez M. B. okoliczność przeprowadzenia w dniu [...] października 2016 r. aktualizacji wywiadu, którego nie ma w aktach sprawy. Kontrola Sądu w niniejszej sprawie dotyczy bowiem decyzji organu z [...] lipca 2017 r. oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji z [...] maja 2008 r. o przyznaniu prawa do zasiłku stałego z powodu niemożności przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Usprawiedliwienia dla braku współdziałania nie może również stanowić podnoszony w skardze zły stan zdrowia M. B. oraz fakt toczącego się wobec niej postępowania o ubezwłasnowolnienie. Z akt sprawy wynika, że wszczynając z urzędu postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Burmistrz Miasta M. miał wiedzę o toczącym się postępowaniu sądowym w sprawie ubezwłasnowolnienia M. B., o czym został poinformowany przez jej syna M. B. (vide: pismo z [...] stycznia 2017 r.). Zasadnie jednak uznał organ, że taki stan rzeczy nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania w sprawie uchylenia zasiłku stałego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o ubezwłasnowolnienie. Postanowienie sądu o ubezwłasnowolnieniu rodzi bowiem skutek prawny ex nunc. Oznacza to, że do czasu wydania takiego postanowienia strona postępowania administracyjnego posiada zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych w rozumieniu art. 30 § 1 kpa. Uznać zatem należało, że decyzja Burmistrza Miasta M. z [...] lipca 2017 r. odpowiada prawu i nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego. Nie narusza również prawa utrzymująca to rozstrzygnięcie w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2017 r. Ustalenia stanu faktycznego znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a w toku przedmiotowego postępowania organy nie uchybiły zasadom postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej oraz celom tej pomocy wskazanym w ustawie o pomocy społecznej z 12 marca 2004 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.