I OSK 1385/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1148/18, w sprawie ze skargi K. K. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu: I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. zasądza od K. K. i M. R. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę [...] ([...]) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1148/18, sprostowanym postanowieniem z 13 marca 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi K. K. i M. R., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2018 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że w dniu [...] maja 2013 r. strażnik miejski wydał dyspozycję usunięcia pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] z ul. [...] w [...] z powodu zatrzymania pojazdu w sposób utrudniający wjazd lub wyjazd innym uczestnikom ruchu. W trakcie tych czynności do strażnika zgłosił się kierujący pojazdem i wówczas odstąpiono od usunięcia pojazdu. Wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało jednak wyjazd [...], bo dopiero po jego wyjeździe wydano dyspozycję odstąpienia od usunięcia pojazdu, co było spowodowane stawieniem się osoby kierującej pojazdem. Decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 130a ust. 2a, 10h, 10j, 6 i 6a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1260, ze zm.), załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok [...] (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2012 r. poz. 10224) i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2015 r. poz. 1438, ze zm.) w zw. z art. 104 i art. 107 kpa, Dyrektor [...] [...] [...] - działający w imieniu Prezydenta [...] [...] [...] - ustalił wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] na kwotę [...] złotych oraz zobowiązał do zapłaty tych kosztów solidarnie K. K. i M. R. Ustalony stan faktyczny, w tym załącznik do faktury wystawionej przez firmę [...] [...] [...] Sp. z o.o. i zapłaconej przez [...] [...], wskazuje - zdaniem organu - na powstanie kosztów związanych z wyjazdem firmy [...]. Po rozpatrzeniu odwołania K. K. i M. R., Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z [...] lutego 2018 r., znak [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że bezspornie pojazd został zaparkowany w strefie [...] z tabliczką [...]. W związku z tym, że natychmiast po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu, na miejscu zdarzenia stawił się skarżący, funkcjonariusz [...] [...] odstąpił od usunięcia pojazdu. Jednak mimo, iż do odholowania pojazdu nie doszło, to samo wezwanie [...] wygenerowało koszty usunięcia pojazdu, które - według załącznika nr 2 do uchwały nr LXXII/1866/2013 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 5 grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok [...] - wynoszą [...] zł. Natomiast z [...] [...] [...] i [...] uzyskano informację, iż w dniu [...] maja 2013 r. skarżąca była właścicielem przedmiotowego pojazdu, a skarżący – współwłaścicielem. Uchylając decyzje organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że brak jest podstaw, aby przyjąć, że samo wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu stanowi podstawę do wydania decyzji (w zw. z art. 130a ust. 2a ustawy - Prawo o ruchu drogowym). Obowiązek taki powstaje dopiero wówczas, gdy wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu, następnie cofniętej, spowodowało powstanie pewnych kosztów. Obciążenie kosztami wydania dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadku odstąpienia od tej czynności może bowiem nastąpić wyłącznie wtedy, gdy spełnione są następujące warunki: 1) wydano dyspozycję usunięcia pojazdu wobec zaistnienia okoliczności wymienionych w ust. 1-2 art. 130a ustawy; 2) odstąpiono od usunięcia pojazdu w związku ustaniem przyczyn uzasadniających usunięcie; 3) powstały koszty związane z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. W takim też zakresie winno być przeprowadzone postępowanie poprzedzające wydanie decyzji obciążającej kosztami za wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu. Postępowanie to winno więc obejmować m. in. ustalenie, czy wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie kosztów. Nie można w tej materii stosować swego rodzaju automatyzmu, tj. przyjmować, że skoro wydano dyspozycję (a to - w sposób uzasadniony), to choć została ona cofnięta, wywołała określone koszty. Sąd w pełni podziela bowiem pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż w celu wydania decyzji w przedmiocie nałożenia na właściciela pojazdu obowiązku zapłaty kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, od której następnie odstąpiono, należy ustalić, czy koszty takie rzeczywiście powstały. Tym samym organ ma obowiązek wyjaśnić, w jakich okolicznościach doszło do wydania dyspozycji odholowania pojazdu, odstąpienia od tej dyspozycji oraz czy wydanie ww. dyspozycji spowodowało powstanie kosztów, którymi należy obciążyć podmiot zobowiązany. W ocenie Sądu organy orzekające co najmniej przedwcześnie przyjęły, że doszło do rzeczywistego powstania kosztów związanych z wydaniem w dniu [...] maja 2013 r. dyspozycji usunięcia pojazdu skarżących. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że w dniu [...] maja 2013 r. o godz. [...] na miejsce interwencji, tj. ul. [...] w [...], przybył strażnik miejski [...] [...]. Przedmiotowy pojazd marki [...] [...] nr rejestracyjny [...] zaparkowany był w bramie, przez co tamował ruch. W dyspozycji usunięcia pojazdu skarżących podano, że usunięcia ma dokonać firma [...] [...] pojazdem [...] o nr rejestracyjnym [...], którego kierowcą jest [...] [...]. W dyspozycji powołano się również na dokumentację fotograficzną, której brak jest w aktach administracyjnych. Według notatki urzędowej z [...] maja 2013 r., o godz. [...] na miejscu interwencji stawił się skarżący i wtedy odstąpiono od usunięcia pojazdu (vide notatka urzędowa - karta nr [...] akt administracyjnych). Ze zlecenia [...] wynika, że dyspozycję usunięcia pojazdu skarżących przyjęto [...] maja 2013 r. o godz. [...], a odwołano ją o godz. [...]. Zlecenie wskazuje, iż pojazdem [...] miał być [...] [...] o nr rejestracyjnym [...]. Do akt załączono raport drogowy ww. [...], którego kierowcą był [...] [...]. Według tego raportu [...] maja 2013 r. od godz. [...] do godz. [...] przejechał on dystans [...] km z ul. [...] na ul. [...] w [...] (przez ul. [...]). Z kolei w piśmie z [...] lutego 2017 r. Zastępca [...] [...] [...] [...] [...] podniósł m.in., że na miejscu interwencji o godz. [...] stawił się – oprócz skarżącego – kierowca pojazdu [...] [...] [...]). Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] stycznia 2019 r. skarżący oświadczył, że gdy przybył na miejsce interwencji - oprócz strażników Straży [...] – była tam trzecia (nieznana mu) osoba. Zdaniem skarżącego, mógł to być funkcjonariusz [...] [...], która mieściła się niedaleko. W ocenie Sądu, dokumenty zawarte w aktach administracyjnych sprawy nie pozwalają na udzielenie odpowiedzi czy powstały koszty związane z dyspozycją usunięcia pojazdu skarżących. Nie wiadomo czy, a jeżeli tak, to kto i jakim pojazdem [...] wyjechał do pojazdu skarżących. Z materiału dowodowego nie wynika też, czy – jak twierdzi Zastępca [...] [...] [...] [...] [...] w piśmie z [...] lutego 2017 r. – na miejscu interwencji pojawił się [...]. Nadto, wbrew temu co podano w zaskarżonej decyzji, z akt administracyjnych nie wynika, by przedmiotowy pojazd zaparkowano w strefie znaku [...] z tabliczką [...]. Zarówno w dyspozycji usunięcia pojazdu, jak i w notatce służbowej z [...] maja 2013 r. mowa jest o zaparkowaniu w bramie, które utrudniało ruch. Brak dokumentacji fotograficznej potęguje wątpliwości co do rzetelności ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie. W konsekwencji brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy uzasadnia postawienie organom obu instancji zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, a to w związku z art. 130a ust. 2a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Nadto organ II instancji błędnie podał, że w sprawie znajduje zastosowanie uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2013 r. nr LXXII/1866/2013 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok [...] skoro zdarzenie miało miejsce w [...] r. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik organu odwoławczego zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, przez uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku przyjęcia, iż obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia na właściciela pojazdu obowiązku zapłaty kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, od której następnie odstąpiono, jest dokonanie ustaleń w zakresie okoliczności w jakich doszło do wezwania firmy [...] do usunięcia pojazdu skarżących, a także, czy i w jakim zakresie wezwanie to zostało wykonane oraz, czy i w jakich okolicznościach przyjazd [...] został odwołany oraz nakazanie przez uzupełnienie w tym celu materiału dowodowego i raz jeszcze dokonanie jego oceny, - art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa, przez dokonanie dowolnych ustaleń dowodowych wbrew materiałowi zgromadzonemu w aktach postępowania i przyjęcie, iż okoliczność powstania kosztów w związku z wydaną dyspozycją usunięcia pojazdu od którego następnie odstąpiono, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i nie jest ustalona w niniejszej sprawie, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się faktura wystawiona przez firmę [...], w której widnieją koszty usługi holowania przedmiotowego pojazdu. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 130a ust. 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, przez jego błędną interpretację i przyjęcie, że obciążenie kosztami powstałymi w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu od którego to usunięcia odstąpiono jest możliwe po uprzednim ustaleniu okoliczności w jakich doszło do wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, odstąpienia od tej dyspozycji oraz, czy wydanie dyspozycji spowodowało powstanie rzeczywistych kosztów, którymi należy obciążyć podmiot zobowiązany, podczas gdy przepis nie uzależnia obciążenia kosztami od ustalenia okoliczności dotyczących wydania dyspozycji usunięcia pojazdu oraz od niej odstąpienia, a także od rzeczywistych kosztów związanych z przebytym przez [...] odcinkiem drogi od momentu wydania dyspozycji do momentu jej odwołania, a także przyjęcie, iż wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu i wyjazdu z bazy pojazdu do [...] w celu usunięcia danego pojazdu nie zawsze generuje koszty, podczas gdy w świetle powyższej regulacji do obciążenia kosztami wystarczającym jest wydanie dyspozycji wyjazdu pojazdu do [...] z bazy w celu usunięcia pojazdu, który spowodował powstanie kosztów z tym związanych, - art. 130a ust. 6 i 6a ustawy – Prawo o ruchu drogowym w związku z załącznikiem nr 2 do uchwały nr XLVIII/1309/2012 Rady m. st. Warszawy z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok [...], określającym wysokość kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu, którego dopuszczalna masa całkowita nie przekracza [...] t. na [...] zł, poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż do obciążenia kosztami wydania dyspozycji pojazdu konieczne jest ustalenie rzeczywistych kosztów, którymi należy obciążyć podmiot zobowiązany. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji wydane zostało z naruszeniem prawa opisanym w zarzutach skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 130a ust. 2a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Przepis ust. 10i stosuje się odpowiednio. Z art. 130a ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wynika zaś, że pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. W cytowanym art. 130a ust. 2a ustawy - Prawo o ruchu drogowym wskazano na obowiązek pokrycia przez właściciela pojazdu kosztu wynikającego z samego faktu wydania dyspozycji usunięcia tego pojazdu przez uprawnioną osobę - w tym przypadku przez strażnika miejskiego - zgodnie z art. 130a ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy. Późniejsze okoliczności, w szczególności odstąpienie od usunięcia pojazdu, nie mają już żadnego znaczenia dla obowiązku pokrycia zaistniałego kosztu przez właściciela pojazdu, aczkolwiek kosztu ustalonego w wysokości ryczałtowej wynikającej ze stosownej uchwały rady powiatu podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6 i 6a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W niniejszej sprawie ryczałtowa wysokość omawianego kosztu w kwocie [...] zł wynika z załącznika nr 2 do uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 14 grudnia 2012 r., nr XLVIII/1309/2012, w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok [...]. Ryczałtowy charakter tej kwoty wyklucza możliwość jej miarkowania lub negocjacji. Pokrywanie jej w tej wysokości nie jest więc zależne od jakichkolwiek okoliczności faktycznych zaistniałego zdarzenia. W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane pozostawienie pojazdu w miejscu utrudniającym ruch – wyjazd z bramy. Nie jest również kwestionowany sam fakt wystawienia Miastu [...] [...] przez firmę [...] [...] [...] Sp. z o.o. faktury VAT Nr [...] z [...] maja 2013 r., w załączniku do której (pod poz. [...]) wskazano m.in. na obciążenie Miasta [...] [...] kosztem [...] zł związanym z pojazdem marki [...] nr rejestracyjny [...] w dniu [...] maja 2013 r. na ul. [...]. W tak ustalonym stanie faktycznym nie budzi wątpliwości, że w wyniku dokonania dyspozycji przez strażnika miejskiego usunięcia przedmiotowego pojazdu a następnie odwołania tej dyspozycji w wyniku stawienia się przy pojeździe jego współwłaściciela, powstał - chociaż niewielki - koszt z tym związany. Błędnie więc Sąd I instancji uznał za konieczne dokonywanie dodatkowych ustaleń, które w niniejszej sprawie nie mają żadnego znaczenia prawnego. W świetle cytowanej wyżej treści art. 130a ust. 2a w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie ma bowiem żadnego znaczenia to, czy pojazd [...] dotarł na miejsce usuwanego pojazdu. Nie ma również znaczenia to, który z kierowców firmy [...] miał dokonać tego usunięcia. Także czas i dystans przemieszczenia się pojazdu [...] nie ma żadnego znaczenia. Właściciela pojazdu obciąża bowiem koszt ryczałtowy wynikający z załącznika nr 2 do powołanej wyżej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 14 grudnia 2012 r., nr XLVIII/1309/2012, którą prawidłowo wskazał w swojej decyzji organ I instancji, a omyłkowo organ odwoławczy wskazał na uchwałę dotyczącą stawek opłat z tego tytułu na [...] r., co następnie sprostował postanowieniem z [...] marca 2019 r. Przedstawione ustalenia faktyczne organów administracji w wystarczającym zakresie uzasadniają prawidłowość ich rozstrzygnięć w świetle przyjętych za podstawę wydania tych rozstrzygnięć przepisów prawa. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 ppsa, oddalił ją. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.