VII SA/Wa 892/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] S. A. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A. z siedzibą w [...] – utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], nakładające na [...] w [...] grzywnę w wysokości 50 000 zł (pięćdziesiąt tysięcy złotych), w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...][...] WINB nakazał [...] S.A. Oddział [...] w [...] usunięcie - w terminie do dnia 31 października 2016 r. - stwierdzonych nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym budynku wieży ciśnień, usytuowanej przy ul. [...] w [...], na działce o nr [...], w obrębie geodezyjnym [...], stanowiącej obszar kolejowy, w celu doraźnego zabezpieczenia konstrukcji ww. budynku., poprzez: wykonanie naprawy więźby dachowej wraz z pokryciem i elementami odwodnienia budynku w celu uszczelnienia obiektu przed przedostaniem się wody deszczowej; naprawienie stropu, w szczególności w miejscach przejścia pionów instalacyjnych, z uwagi na brak właściwych przejść; wykonanie robót izolacyjnych przeciwwilgociowych ścian przyziemia; naprawienie i zabezpieczenie otworów okiennych; naprawienie instalacji odgromowej, oraz zakazał użytkowania ww. budynku, do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. GINB, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], uchylił ww. decyzję organu I instancji w części wyznaczającej termin wykonania nałożonych obowiązków (w terminie do dnia 31 października 2016 r.) i wyznaczył nowy termin do dnia 31 grudnia 2016 r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję [...] WINB. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2347/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na ww. decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2619/17 (okoliczność znana Sądowi z urzędu), Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Spółki od ww. wyroku sądu I instancji. Uzasadniając postanowienie organ II instancji wskazał, że brak jest podstaw do uchylenia nałożonej grzywny. Organ podał, że wyłączną przesłanką wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest niewykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej oraz wyjaśnił, że w toku egzekucyjnego postępowania zażaleniowego, jego ocenie podlega jedynie prawidłowość tegoż postępowania, a w szczególności istnienie podstawy prawnej wymagalności zobowiązania. Organ odwoławczy nie ma prawa badać - w tym trybie - kwestii dotyczących prawidłowości postępowania administracyjnego oraz zapadłego w jego toku rozstrzygnięcia, które stało się podstawą wszczęcia egzekucji. GINB wskazał, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a.") egzekucję administracyjną stosuje się m.in. do obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z decyzji lub postanowień. Stosownie do art. 119 § 1 i § 2 grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego m.in. obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywna jest zatem środkiem egzekucyjnym, a jej nałożenie ma wyłącznie zmusić do wykonania nałożonego obowiązku. Nie jest zatem karą, a środkiem przymusu. Wysokość każdorazowo nałożonej grzywny nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.). Organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – stosuje środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Dalej GINB wyjaśnił, że w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowlane organ w zasadzie dysponuje tylko dwoma środkami egzekucyjnymi - grzywną w celu przymuszenia i wykonaniem zastępczym. Jednakże organ egzekucyjny w pierwszej kolejności zobligowany jest do nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a następnie może zastosować wykonanie zastępcze co wynika wprost z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. Potwierdza to także doktryna oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Następnie GINB podniósł, że organ egzekucyjny - choćby to był ten sam organ, który wydał decyzję zobowiązaniową - nie może badać czy obowiązki, które nie zostały wykonane stanowią mniej czy bardziej istotną ich część. Organ egzekucyjny – w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a. - nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku, nawet jeśli byłby to ten sam organ, który egzekwowany obowiązek nałożył. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego - działający jako organ egzekucyjny - nie może skutecznie badać zasadności i wymagalności obowiązku określonego w decyzji, która jest ostateczna i winna być w całości wykonana przez zobowiązanych. Kwestia braku zasadności wykonywania, nałożonych przez organ nadzoru budowlanego robót, z uwagi na zmianę stanu faktycznego, może być jedynie przedmiotem postępowania nadzwyczajnego dotyczącego decyzji nakładającej obowiązki, nie zaś - ze wskazanych wyżej powodów - przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Następnie GINB wskazał, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, zgodnie z art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. W przypadku natomiast wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie wykonania zastępczego, zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Okoliczność ta dowodzi, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy GINB stanął na stanowisku, że [...] WINB, jako organ egzekucyjny, prawidłowo zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie organu wojewódzkiego zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 122 § 2 u.p.e.a., tj.: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Ponadto postanowienie zawiera numer konta organu egzekucyjnego, na który zobowiązana Spółka jest zobligowana uiścić grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. Tytuł wykonawczy nr [...] - które było wymagalne w dacie jego wystawienia i jest nadal wymagalne. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji doręczył zobowiązanej upomnienie z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] - czym wypełnił obowiązek z art. 15 § 1 u.p.e.a. GINB wyjaśnił, że obowiązek usunięcia nieprawidłowości został nałożony na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.), który obliguje organ nadzoru budowlanego do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, jeśli obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Postępowanie w sprawie stanu technicznego dworca kolejowego, ujętego w ewidencji zabytków, prowadzone jest od 2013 r. zaś fakt niewykonania obowiązku został ustalony podczas oględzin przeprowadzonych 12 stycznia 2018 r. Obowiązek został nałożony na Spółkę Akcyjną [...], której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Funkcją Spółki jest nadzór właścicielski nad majątkiem. Organ II instancji podkreślił, że nałożony obowiązek dotyczy zabezpieczenia wieży ciśnień, ujętej w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków, przed dalszą degradacją. W ocenie GINB, stwierdzenie powyższego stanu zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do działania, adekwatnym jest więc nałożenie dotkliwej grzywny. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że załączone do zażalenia dokumenty - potwierdzające podjęcie przez zobowiązaną działań zmierzających do remontu wieży - nie są one wystarczające do odstąpienia od nałożenia grzywny. Przyszły remont nie może stanowić argumentu za uwzględnieniem wniosku, albowiem organ administracji nie może opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe, lecz obowiązany jest uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny. Przeprowadzone - na etapie niniejszego postępowania – oględziny wykazały, że zobowiązana Spółka nie wykonuje obowiązku nałożonego ww. decyzją [...] WINB z dnia [...] czerwca 2016 r. Jednocześnie GINB nie stwierdził - w przedmiotowej sprawie - obrazy art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a., która pozwalałaby na uchylenie postanowienia o nałożeniu grzywny. Skargę na powyższe postanowienie GINB z dnia [...] stycznia 2018 r. wniosły [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca"), zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenia w sposób wnikliwy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym naruszenia zasady prawdy obiektywnej poprzez pominięcie, iż skarżąca podjęła działania zmierzające bezpośrednio do wykonania nałożonego na nią obowiązku przeprowadzenia remontu wieży ciśnień w [...], a w konsekwencji uznanie, że nie istnieją podstawy do uchylenia grzywny nałożonej na skarżącą w celu przymuszenia; 2) art. 121 § 2 u.p.e.a., poprzez przyjęcie, że nałożenie grzywny w wysokości 50 000 zł, jest adekwatne do okoliczności sprawy, mimo że organ nie wykazał przyczyn, które zdecydowały o przyjęciu takiej stawki grzywny, ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń, nie poddających się kontroli, co jest sprzeczne z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego zobowiązującymi organ do działań na podstawie przepisów prawa i wyjaśnienia przesłanek podjętych rozstrzygnięć, 3) art. 7 § 2 u.p.e.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, którego rezultatem jest nieuzasadnione nałożenie kary grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, którego realizacja była przez skarżącą wykonywana. Wskazując na powyższe, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia [...] WINB z dnia [...] lipca 2017 r. oraz o umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez [...] WINB. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zauważa, że w przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie egzekucyjne zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz, że wydanie przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Z akt niniejszej sprawy wynika, że [...] WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] nakazał [...] Oddział [...] w [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym budynku wieży ciśnień, usytuowanej przy ul. [...] w [...], na działce o nr [...], w obrębie geodezyjnym [...], stanowiącej obszar kolejowy, w celu doraźnego zabezpieczenia konstrukcji ww. budynku, poprzez: wykonanie naprawy więźby dachowej wraz z pokryciem i elementami odwodnienia budynku w celu uszczelnienia obiektu przed przedostaniem się wody deszczowej; naprawienie stropu, w szczególności w miejscach przejścia pionów instalacyjnych, z uwagi na brak właściwych przejść; wykonanie robót izolacyjnych przeciwwilgociowych ścian przyziemia; naprawienie i zabezpieczenie otworów okiennych; naprawienie instalacji odgromowej, oraz zakazał użytkowania ww. budynku, do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., GINB uchylił ww. decyzję w części wyznaczającej termin wykonania nałożonych obowiązków (w terminie do dnia 31 października 2016 r.), wyznaczając nowy termin - do dnia 31 grudnia 2016 r. W pozostałej części organ II instancji utrzymał w mocy decyzję [...] WINB. Decyzja GINB z dnia [...] sierpnia była przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, którego wyrok oddalający skargę Spółki był następnie kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r., nakazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości pozostaje w obiegu prawnym. Z akt przedmiotowej sprawy wynika również, że wobec niewykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji, organ egzekucyjny upomnieniem z dnia [...] marca 2017 r., wezwał [...] S.A. Oddział [...] w [...] do wykonania obowiązku, a następnie w dniu [...] kwietnia 2017 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który wszczął przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. W sprawie dokonano, w dniu 27 czerwca 2017 r., czynności kontrolnych mających na celu ustalenie, czy wykonano obowiązek usunięcia nieprawidłowości w budynku wieży ciśnień, wynikający z decyzji [...] WINB z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]. W wyniku wymienionych czynności kontrolnych ustalono bezspornie, że [...] S.A. Odział [...] w [...] nie wykonały obowiązku wynikającego z wymienionej decyzji nr [...]. Wskazać należy, iż brak całkowitego wykonania przez Spółkę obowiązku wynikającego z decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości stanowił podstawę dla organu nadzoru budowlanego do orzeczenia, na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jednorazowej grzywny w celu przymuszenia w wysokości 50 00 złotych. Zgodnie z art. 119 § 1 ww. ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jak trafnie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Stosownie do art. 122 § 1 i § 2 wymienionej ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Stwierdzić należy, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając postanowienie nr [...] zastosował się do wytycznych przywołanego przepisu tj. wystawił w dniu [...] kwietnia 2012 r. tytuł wykonawczy nr [...], który wszczął przedmiotowe postępowanie egzekucyjne, a w samym postanowieniu zawarł wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Jednocześnie wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia i poinformował, iż w przypadku jego niewykonania zostanie orzeczone wykonanie zastępcze za zobowiązaną i na jej koszt. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, zasadnym więc było utrzymanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., w mocy postanowienia organu I instancji nr [...]. Z protokołu z kontroli z dnia 27 czerwca 2017 r. nie wynika aby jakiekolwiek roboty budowlane przy budynku wieży ciśnień były realizowane. Za wykonywanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nie mogą natomiast zostać uznane czynności podejmowane przez skarżącą zmierzające do przystąpienia do wykonywania robót budowlanych takie jak: zabezpieczenie w planie finansowym skarżącej Spółki określonych środków, przeprowadzenie postępowania celem wyboru wykonawcy robót i zawarcie umowy z wykonawcą, dokonanie zgłoszenia robot budowlanych, opracowanie dokumentacji projektowej. W tym miejscu należy wskazać że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. określiła termin wykonania obowiązku do dnia 31 października 2016 r. (wydłużony decyzją organu odwoławczego do dnia 31 grudnia 2016 r.). Tytuł wykonawczy nr [...] wszczynający postępowanie egzekucyjne wystawiono w dniu [...] kwietnia 2017 r., zaś postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w dniu [...] lipca 2017 r. Od daty ostatecznego terminu do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej do daty wydania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r. minęło 11 miesięcy. Powyższe okoliczności w pełni uzasadniają działania organu w postępowaniu egzekucyjnym, które zmierzają do wyegzekwowania wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy także dodać, iż wykonanie decyzji rodzi po stronie zobowiązanego prawo domagania się zwrotu uiszczonej w całości grzywny w celu przymuszenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w jak w sentencji wyroku w trybie przepisu art. 151 p.p.s.a.