II SA/Wa 1262/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...]listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Dnia [...] marca 2011 r. skarżący D. P. wystąpił do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. odmawiającą zwiększenia jednorazowego odszkodowania pieniężnego z tytułu pogorszenia stanu zdrowia. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] decyzją z [...] kwietnia 2011 r. odmówił wznowienia postępowania z uwagi na brak podstaw prawnych. Skarżący wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia do Sądu Rejonowego w [...]. Jednocześnie pismem z dnia [...] lipca 2011 r. skarżący złożył do Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie strony rozstrzygnięcie to zostało wydane przez niewłaściwy organ oraz przez osobę podlegającą wyłączeniu w trybie art. 24 K.p.a. Dowódca [...] Okręgu Wojskowego postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania zawisłego przed Sądem Rejonowym w [...]. Sądy powszechne pierwszej i drugiej instancji nie znalazły podstaw do wzruszenia przedmiotowej decyzji. Postępowanie sądowe zostało zakończone wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] oddalającym apelację skarżącego od wyroku Sądu Rejonowego, oddalającego odwołanie ubezpieczonego. Po podjęciu zawieszonego postępowania Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych (następca prawny Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego), decyzją z dnia [...] maja 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Decyzja z dnia [...] maja 2012 r. stała się przedmiotem odwołania skarżącego, które Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego przekazał do Sądu Rejonowego w celu jego rozpatrzenia. Sąd ten postanowieniem, stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Szefowi Sztabu Generalnego WP. Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z [...] listopada 2012 r. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2012 r. Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy zauważył, że postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajny, samodzielny i całkowicie odrębny w stosunku do postępowania zwykłego. Stanowi wyjątkową instytucję stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przypadku, gdy wydana w sprawie decyzja dotknięta była jedną z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych taksatywnie wart. 156 § 1 kpa. Zaznaczono, że przesłanki te odnoszą się do wadliwości samej decyzji, a nie postępowania, w którym tę decyzję podjęto, gdyż usunięcie wad proceduralnych możliwe jest w wyniku wdrożenia innego nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest postępowanie wznowieniowe, przewidziane w art. 145 i nast. kpa. Odmiennie jednak od postępowania wznowieniowego, postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem o charakterze kasacyjnym, w którym organ orzekający ogranicza się jedynie do dokonania analizy i pełnej oceny decyzji w odniesieniu do zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności. Nie kończy się też ono merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, w której podjęto decyzję objętą tym trybem lecz służy ustaleniu zaistnienia, bądź też nie, przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Należy przy tym według organu pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania aktu podlegającego ocenie w trybie nieważnościowym. W razie ustalenia istnienia jednej z podstaw nieważności sprawa, w której podjęto decyzję uznaną za nieważną wraca do stanu, w jakim znajdowała się przed jej wydaniem, tj. podlega ponownemu rozpoznaniu i merytorycznemu rozstrzygnięciu przez organ, który wydał decyzję obarczoną kwalifikowaną wadliwością (z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 maja 2010 r., II SA/Op 198/10). Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenie art. 107 § 1 kpa, poprzez parafowanie decyzji, a nie jej podpisanie, to wskazano, iż wprawdzie widniejący pod rozstrzygnięciem podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji jest nieczytelny, jednakże jest on uzupełniony wygenerowanym maszynowo oznaczeniem osoby składającej podpis z podaniem jej imienia i nazwiska i stanowiska służbowego. Zdaniem organu odwoławczego taka forma podpisu spełnia wymogi określone, w art. 107 § 1 kpa, zawiera ona bowiem wszelkie określone w tymże przepisie elementy i pozwala na jednoznaczne zidentyfikowanie osoby, która wydała decyzję. Odnosząc się z kolei do zarzutu wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, to przychylono się do stanowiska organu pierwszej instancji, iż zgodnie z art. 148 § 1 kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję pierwszej instancji. Z kolei, na zasadzie art. 150 kpa, organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. O wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, jednak w rozpatrywanej sprawie takie okoliczności nie zaistniały, albowiem strona wnosząc o wznowienie postępowania powoływała się na pojawienie się nowych okoliczności w sprawie, a nie na niewłaściwą czy tez niezgodną z prawem działalność organu pierwszej instancji. Mając na uwadze charakter nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co przedstawiono w początkowej części uzasadnienia niniejszej decyzji oraz biorąc pod uwagę fakt, iż organ odmawiający stwierdzenia nieważności decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie nie znajdując podstaw do uznania, że decyzja będąca przedmiotem postępowania spełnia przesłanki uzasadniające konieczność stwierdzenia nieważności, określone w art. 156 kpa, należało w ocenie organu odwoławczego utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę od w/w decyzji wywiódł do tut. Sądu D. P.. Skarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie dyspozycji art. 156 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, polegająca na utrzymaniu w mocy decyzji Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych z dnia [...] maja 2012 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności, wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r.; - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ wyższego stopnia, gdy przyczyna wznowienia postępowania jest działalność organu wydającego decyzję w I instancji. W dodatkowym piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżący, na poparcie swojej argumentacji powołał się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 21 grudnia 1965 r. sygn. akt I Cz 101/65, publ. OSN 1966 Nr 10, poz. 169. W odpowiedzi na skargę Szef Sztabu Generalnego WP wnosił o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniach obu decyzji. Wyrokiem z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2222/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2466/13, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., przy czym uchybienia dotyczyły w ocenie NSA, przede wszystkim podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 1253/15) uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, określonym w art. 156 i nast. k.p.a., zainicjowanym wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. W ocenie Sądu, w przypadku gdy decyzja o odmowie wznowienia postępowania (zakończonego prawomocną decyzją dotyczącą jednorazowego odszkodowania pieniężnego) została poddana ocenie sądów powszechnych, które potwierdziły jej prawidłowość, wyłączona została możliwość dokonania ponownej oceny tej decyzji (również prawomocnej) w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a. Innymi słowy, skarżący nie mógł skutecznie domagać się poddania decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. ponownej kontroli przez właściwy organ administracyjny, tym razem w trybie szczególnym – z punktu widzenia wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie mógł dokonać oceny kwestionowanej decyzji pod kątem przesłanek nieważnościowych lecz winien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2018 r. (sygn. akt I OSK 1472/16) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w okolicznościach niniejszej sprawy, wojskowe organy orzekające miały obowiązek rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie przepisów art. 156 i nast. k.p.a., czy też wobec uprzednich rozstrzygnięć sądów powszechnych, postępowanie nieważnościowe było bezprzedmiotowe? Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż braku możliwości prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w niniejszej sprawie nie zmienia regulacja art. 9 ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 9 tej ustawy należy wnioskować, iż wszelkie nieuregulowane w ustawie wypadkowej kwestie proceduralne zostały poddane przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również kwestie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej decyzji administracyjnej. Natomiast art. 22 ust. 4 ustawy wypadkowej stanowi jedynie podstawę kontroli sądowej oraz procedurę, która ma zastosowanie w trakcie takiej sądowej kontroli. Nie wyłącza on jednak możliwości badania zarówno istnienia podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, jak również możliwości zainicjowania postępowania i podstaw stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w przypadkach enumeratywnie wymienionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sąd kasacyjny przesądził również, iż do rozpoznania odwołania w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zwiększenia jednorazowego odszkodowania, właściwy jest sąd powszechny – sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy właściwość wojskowych organów rentowych do rozpoznania odwołania, a co za tym idzie – właściwość sądu administracyjnego do kontroli ostatecznej decyzji w tej sprawie, ma charakter wyjątkowy i wynika z wydanego w granicach tej sprawy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego z sierpnia 2012 r. Zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skutkiem tego związania jest wiec w ocenie NSA to, że kontrola zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji należy do sądu administracyjnego, zaś z naprowadzonych wyżej powodów postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie stało się bezprzedmiotowe. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokona merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, w szczególności z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi tryb i przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, jak również właściwość organów w tym postępowaniu. Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi ewentualnie o utrzymanie w mocy wcześniejszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nadto wywodził, iż Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie narusza ona prawa. W pierwszej kolejności, wobec artykułowanych przez pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. wątpliwości, co do właściwości Sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy, przywołać należało przepis art. 190 P.p.s.a. w myśl którego, Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przywołanym zaś we wstępie niniejszego uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2018 r. (sygn. akt I OSK 1472/16) Sąd kasacyjny przesądził, że kontrola zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji należy do sądu administracyjnego, gdyż postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie stało się bezprzedmiotowe. Mając na uwadze powyższe, skoro Naczelny Sąd Administracyjny związał wytycznymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazując mu dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, w szczególności z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi tryb i przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, jak również właściwość organów w tym postępowaniu, to związania tego nie może zdyskwalifikować stanowisko pełnomocnika organu. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należało, iż stanowisko pełnomocnika organu zaprezentowane przed tut. Sądem, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 190 P.p.s.a. i w oderwaniu od wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przechodząc zaś już do meritum niniejszej sprawy, jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy kwestionowane rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2011 r. obarczone było wadą mającą cechy rażącego naruszenia prawa. W ocenie tut. Sądu na wyżej postawione pytanie należało udzielić negatywnej odpowiedzi. W szczególności zgodzić należało się z organem, iż nie doszło do naruszenia art. 107 § 1 kpa, poprzez parafowanie decyzji, a nie jej podpisanie. Organ trafnie podniósł, iż wprawdzie widniejący pod rozstrzygnięciem podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji jest nieczytelny, jednakże jest on uzupełniony wygenerowanym maszynowo oznaczeniem osoby składającej podpis z podaniem jej imienia i nazwiska i stanowiska służbowego. Zdaniem tut. Sądu taka forma podpisu spełnia wymogi określone, w art. 107 § 1 kpa. Zawiera ona bowiem wszelkie określone w tymże przepisie elementy i pozwala na jednoznaczne zidentyfikowanie osoby, która wydała decyzję. Nadto według Sądu administracyjnego organ zasadnie wskazał w skarżonej decyzji, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 148 § 1 kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję pierwszej instancji. Z kolei, na zasadzie art. 150 kpa, organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Z w/przywołanych uregulowań jednoznacznie wynika, że o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia tylko wtedy, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie takie okoliczności jednak nie zaistniały, albowiem strona wnosząc o wznowienie postępowania powoływała się na pojawienie się nowych okoliczności w sprawie, a nie na niewłaściwą czy tez niezgodną z prawem działalność organu pierwszej instancji. Dodatkowo podkreślić należało, ze nawet w skardze będącej przedmiotem rozpoznawania, strona nie zarzucała tego, aby przyczyną wznowienia była działalność organu I instancji. Wręcz przeciwnie, na stronie 5 skargi strona wyjaśniła, że podstawą wznowienia była w jego mniemaniu nowa okoliczność w postaci nowej opinii biegłego. Wyjaśnienia wymagało także to, iż wbrew zarzutom sformułowanym we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie, o rażącym naruszeniu prawa nie świadczy wydanie decyzji przez osobę potencjalnie podlegającą wyłączeniu w trybie art. 24 K.p.a. Taką okoliczność ustawodawca wskazał bowiem w normie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. jako przesłankę wznowienia postępowania. To zaś sprawia, iż omawiana okoliczność nie może podlegać badaniu przez organ jak i tut. Sąd w postępowaniu nieważnościowym. Zasadą jest bowiem, że przesłanki wznowieniowe i nieważnościowe nie dublują się. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 z późn. zm.). Na marginesie wyjaśnić należało, iż tut. Sąd nie mógł uwzględnić wniosku procesowego zgłoszonego przez pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. i wydać wyroku utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie innego Sądu I instancji. Oczywistym jest bowiem to, że takiej możliwości nie przewidują przepisy obowiązującego prawa. Sąd nie jest zaś związany wnioskami stron, w szczególności wnioskami contra legem.