II OSK 1765/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1141/18 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie sprostowania błędu pisarskiego w tytule wykonawczym I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie, II. odstępuje od zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1141/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA albo sąd I instancji) działając w sprawie ze skargi [...] (dalej skarżący albo zobowiązany) uchylił zaskarżone postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej WINB) z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]wydane w przedmiocie sprostowania błędu pisarskiego w tytule wykonawczym oraz zasądził w pkt II od WINB na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) postanowieniem z [...] lipca 2018 r. - wydanym na podstawie art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) sprostował z urzędu błąd pisarski w tytule wykonawczym [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...], stanowiącym załącznik do postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], którym została nałożona na zobowiązanego grzywna w celu przymuszenia w kwocie 5.000 zł, w związku z uchylaniem się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], nakazującą zobowiązanemu, jako właścicielowi, rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego o wymiarach 6,37 m x 3,64 m pełniącego funkcję użytkową budynku, istniejącego na działce nr [...], położonej w [...]. Organ wskazał, że przy sporządzaniu czystopisu tytułu wykonawczego w sposób omyłkowy dokonano zapisu imienia matki zobowiązanego w ten sposób, że zamiast "[...]" wpisano "[...]". Zażalenie na postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r. złożył zobowiązany i wskazał, że w tytule wykonawczym [...] błędnie wpisano imię jego matki. Po rozpatrzeniu zażalenia, WINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie w sprawie sprostowania błędu pisarskiego w tytule wykonawczym TW-2 z [...] czerwca 2018 r. nr [...]r. WINB w uzasadnieniu wskazał art. 113 § 1 k.p.a. i podał, że z mocy art. 126 k.p.a. przepis ten ma także zastosowanie do postanowień. Z uregulowań tych wynika jednak, że sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. mogą podlegać jedynie decyzja i postanowienie. Z treści tego przepisu nie wynika natomiast możliwość sprostowania omyłki w treści dokumentu urzędowego, jakim jest tytuł wykonawczy. Dokument ten wystawiony na podstawie art. 26 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.; dalej u.p.e.a.) nie ma cech decyzji administracyjnej, w tym nie odpowiada warunkom określonym art. 107 k.p.a. W postępowaniu egzekucyjnym art. 113 § 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do postanowień wydawanych przez wierzyciela i organ egzekucyjny. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie art. 113 § 1 k.p.a. nie miał zastosowania, WINB uznał postępowanie w sprawie sprostowania błędu pisarskiego w tytule wykonawczym za bezprzedmiotowe, co skutkowało uchyleniem postanowienia PINB i umorzeniem postępowania w sprawie sprostowania błędu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie WINB złożył zobowiązany, wniósł o jego uchylenie i wystawienie tytułu wykonawczego z poprawnymi danymi jego matki. Wyjaśnił, że w wystawionym tytule wykonawczym wpisano imię "[...]" a powinno być "[...]". W tej sytuacji tytuł wykonawczy został wystawiony na innego [...], którego matka ma na imię "[...]". W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o oddalenie tej skargi i podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko. Zdaniem WSA, skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ postanowienie z dnia 30 lipca 2018 r. zapadło z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie budziło zastrzeżeń, że tytuł wykonawczy wystawiony przez PINB dnia [...] czerwca 2018 r. (dotyczący nakazu rozbiórki przez [...] tymczasowego obiektu budowalnego o wymiarach 6,37 x 3,64 m na położonej w [...] działce nr [...]) sporządzony został wg tego wzoru, który w części A ("Dane zobowiązanego") w odniesieniu do osoby fizycznej przewiduje wypełnienie m.in. rubryki nr 19 "Imię matki"; w rubryce tej jako imię matki [...] wpisano "[...]", podczas gdy faktycznie brzmi ono "[...]". Jednocześnie sąd I instancji powołując się na zacytowane orzeczenia sądowe przyjął, że art. 113 k.p.a. nie znajduje zastosowania w stosunku do tytułu wykonawczego na podstawie art. 18 u.p.e.a. WSA poświęcił uwagę znaczeniu zasady dwuinstancyjności postępowania i uznał, że WINB nie rozpoznał właściwie sprawy. O ile organ ten prawidłowo wywiódł i uzasadnił przesłanki do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji z powodu braku podstaw prawnych do sprostowania omyłki pisarskiej w tytule wykonawczym na podstawie art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 113 § 1 k.p.a., to już jednoczesne umorzenie postępowania w sprawie sprostowania błędu pisarskiego w tytule wykonawczym na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wskazanych wyżej kryteriów nie spełniło (zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części). Nie przesądzając merytorycznej wadliwości rozstrzygnięcia WINB w tym zakresie WSA podkreślił, że organ ten umarzając postępowanie w sprawie sprostowania w tytule wykonawczym błędu pisarskiego, w żaden sposób nie odniósł się do zasadniczego zarzutu zażalenia (ponowionego w całości w skardze), wskazującego na zaistniały w tym tytule błąd w postaci niewłaściwie wpisanego imienia matki zobowiązanego. W kontekście lakonicznego stwierdzenia o bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania w sprawie sprostowania błędu, wynikającego z braku zastosowania art. 113 § 1 k.p.a., nie została wyjaśniona najistotniejsza z punktu widzenia skarżącego okoliczność, tj. czy zaistnienie tego błędu ma znaczenie dla prowadzonego względem zobowiązanego postępowania egzekucyjnego oraz czy i w jakim trybie zostanie on usunięty. W skardze kasacyjnej Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył w całości wyrok z dnia 23 stycznia 2019 r. i zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez sformułowanie oceny prawnej sprawy w oparciu o wykluczające się wzajemnie ustalenia, niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku oraz zawarcie wskazań co do dalszego postępowania, które w istocie nakazują organowi II instancji rozpatrzenie zarzutu do tytułu egzekucyjnego w ramach zażalenia na postanowienie z dnia 2 lipca 2018 r. o sprostowaniu błędu pisarskiego w tytule wykonawczym z dnia 18 czerwca 2018 r., będącego podstawą prowadzenia egzekucji administracyjnej o charakterze niepieniężnym, 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 113 § 1 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. przez uznanie, że WINB uchylając w całości postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie sprostowania błędu pisarskiego w tytule wykonawczym będącym podstawą prowadzenia egzekucji obowiązku wynikającego z decyzji WINB z dnia [...] października 2017 r. i umarzając postępowanie w całości naruszył w/w przepisy k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw kasacyjnych, nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyczerpująco wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Stan faktyczny, jaki w niniejszej sprawie zaistniał, nie budził wątpliwości. Kwestią sporną pozostawała dopuszczalność sprostowania błędnie oznaczonego w tytule wykonawczym imienia matki zobowiązanego przy jednoczesnym braku jakichkolwiek wątpliwości co do jego osoby. Na uwzględnienie zasługiwał przede wszystkim zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 113 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Sąd I instancji błędnie bowiem przyjął, że w ramach odesłania zawartego w art. 18 u.p.e.a. nie ma możliwości weryfikacji w wystawionym tytule wykonawczym błędów pisarskich i oczywistych omyłek na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Formułując ten pogląd, WSA w dalszej części swojego wywodu jedynie zdawkowo stwierdził, że WINB nie wyjaśnił najistotniejszej z punktu widzenia skarżącego okoliczności, tj. czy zaistnienie błędu w postaci omyłkowego oznaczenia imienia matki zobowiązanego miało znaczenie dla prowadzonego względem niego postępowania egzekucyjnego, oraz czy i w jakim trybie błąd ten powinien zostać usunięty. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia, WSA powinien był także i w tym względzie wskazać WINB sposób postępowania, który byłby w jego ocenie zgodny z prawem. Sąd nie powinien dystansować się od całościowej oceny legalności postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r. wskazując organowi administracji takie rozwiązanie, które byłoby zgodne z prawem i które stanowiłoby tamę przed ewentualnym kolejnym wniesieniem skargi do sądu administracyjnego w tej samej sprawie. Innymi słowy, dostrzegając istotne konsekwencje prawne wydanego wyroku dla prowadzonego postępowania egzekucyjnego, określone mianem "najistotniejszej z punktu widzenia skarżącego okoliczności", WSA powinien był w sposób pogłębiony wskazać WINB konkretne okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jak stanowi o tym art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. Nie podejmując tego obowiązku, WSA pozostawił istotną część problematyki prawnej niewyjaśnioną, naruszając art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. WINB miał podstawy ku temu, ażeby zarzucić sądowi I instancji niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku oraz zawarcie niejasnych wskazań co do dalszego postępowania. Powracając do wskazanego powyżej zarzutu naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 k.p.a., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie ma istotnych przeciwwskazań do tego, aby w stosunku do uchybień tytułu wykonawczego zastosowania nie miał znajdować przepis stanowiący o likwidacji błędów pisarskich, rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. Tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym wystawianym przez wierzyciela, w oparciu o który prowadzona jest egzekucja administracyjna. Nie ulega wątpliwości, że powinien on być sporządzony w sposób precyzyjny i bezbłędny, co nie oznacza, że drobne błędy pisarskie, dla których dobrym przykładem jest błędne oznaczenie imienia zobowiązanego w niniejszej sprawie, nie mogłyby ulegać sprostowaniu w oparciu o odpowiednio stosowany art. 113 § 1 k.p.a. Należy się zgodzić ze stanowiskiem, że sam termin "odpowiednio" jest zwrotem nieostrym pozostawiającym interpretatorowi dużą swobodę interpretacyjną i luz decyzyjny (szerzej zob. M. Hauser, Odesłania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, Warszawa 2008, s. 41 i nast.). Tym niemniej zabieg ten w wielu sytuacjach jest niezbędny, ponieważ pozwala na takie zrekonstruowanie normy prawnej, dzięki któremu postępowanie egzekucyjne może się toczyć w sposób sprawny przy jednoczesnym zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony prawnej dla osoby zobowiązanego. Alternatywą dla przyjęcia, że w stosunku do tytułu wykonawczego nie znajdowałby zastosowania art. 113 § 1 k.p.a. byłoby uznanie, że albo postępowanie egzekucyjne należałoby umorzyć w oparciu o art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., co z uwagi na brzmienie tego przepisu wydawałoby się kontrowersyjne, albo trzeba by uznać, że nie ma ono znaczenia dla biegu egzekucji, co także nie byłoby rozwiązaniem optymalnym, ponieważ nie prowadziłoby do wyeliminowania zaistniałej wady. Po upływie terminu do wniesienia zarzutów (zob. art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.), ustawodawca nie przewidział innej możliwości kwestionowania tytułu wykonawczego czy też jego przekazania wierzycielowi do korekty, względnie możliwości wystawienia nowego tytułu, która nie wpływałaby negatywnie na dopuszczalność dalszej kontynuacji prowadzonej egzekucji. Przyjęcie poglądu zaprezentowanego w sprawie przez sąd I instancji, prezentowanego częściowo w orzecznictwie sądowym pochodzącym głównie sprzed kilku lat (por. odmiennie wyrok NSA z dnia 28.11.2019 r., II OSK 146/18, wyrok NSA z dnia 24.10.2018 r., II FSK 2386/16 z aprobującą glosą K. Żychlińskiego, OSP 2019/4/43), prowadziłoby do braku możliwości kontynuowania postępowania egzekucyjnego z błahego powodu, jakim w niniejszej sprawie było nieprawidłowe oznaczenie imienia matki zobowiązanego, nie mające jakiegokolwiek wpływu na dopuszczalność samej egzekucji. Efekt ten byłby trudny do zaakceptowania z perspektywy samej racji istnienia przymusu egzekucyjnego oraz w efekcie finalnym niekorzystny - tak dla WINB, jak i dla PINB - ponieważ utrudniałby on osiągnięcie celu egzekucji, a zatem realizację zadań, do których te organy powinny dążyć. Innymi słowy, drobne i oczywiste błędy w sporządzeniu tytułu wykonawczego, nie mające wpływu ani na dopuszczalność samej egzekucji, ani na jej przebieg, nie powinny tamować podejmowania przez organ egzekucyjny oraz przez wierzyciela działań zmierzających do realizacji obowiązku. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie z dnia 30 lipca 2018 r. Ponownie rozpoznając zażalenie zobowiązanego od postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r. WINB powinien uwzględnić powyższą wykładnię art. 113 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., zgodnie z którą sprostowanie tytułu wykonawczego pozostaje jak najbardziej dopuszczalne. Orzeczenie o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a. Wobec tego, że organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.