II SA/Rz 1141/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi W. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania błędu pisarskiego w tytule wykonawczym I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. N. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1141/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi W. N. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z [...] lipca 2018 r. nr [...] dotyczące sprostowania błędu pisarskiego w tytule wykonawczym. Z jego uzasadnienia i akt administracyjnych wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) postanowieniem z [...] lipca 2018 r. - wydanym na podstawie art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: K.p.a.) – sprostował z urzędu błąd pisarski w tytule wykonawczym [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...] stanowiącym załącznik do postanowienia z [...] czerwca 2018 r. nr [...], którym została nałożona na W. N. grzywna w celu przymuszenia w kwocie 5 000 zł w związku z uchylaniem się wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] nakazującą wyżej wymienionemu, jako właścicielowi, rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego o wymiarach 6,37 m x 3,64m pełniącego funkcję użytkową budynku, istniejącego na działce nr 1190/4 położonej w S. Organ wskazał, że przy sporządzaniu czystopisu tytułu wykonawczego [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sposób omyłkowy dokonano zapisu imienia matki zobowiązanego w ten sposób, że zamiast "ALF." wpisano "ALE.". Zażalenie na postanowienie z [...] lipca 2018 r. złożył W. N. ponownie wskazując, że w tytule wykonawczym [...] błędnie wpisano imię jego matki. Po rozpatrzeniu zażalenia, WINB wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] lipca 2018 r. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a. – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie w sprawie sprostowania błędu pisarskiego w tytule wykonawczym [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w całości. W uzasadnieniu cytując treść art. 113 § 1 K.p.a. podał, że z mocy art. 126 K.p.a. przepis ten ma także zastosowanie do postanowień. Z uregulowań tych wynika jednak, że sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 K.p.a. mogą ulec jedynie decyzja i postanowienie. Z treści tego przepisu nie wynika natomiast możliwość sprostowania omyłki w treści dokumentu urzędowego, jakim jest tytuł wykonawczy. Tytuł wykonawczy wystawiony na podstawie art. 26 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: u.p.e.a.) nie posiada cech decyzji administracyjnej, w tym nie odpowiada warunkom określonym art. 107 K.p.a. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji art. 113 § 1 K.p.a. ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do postanowień wydawanych przez wierzyciela i organ egzekucyjny. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie art. 113 § 1 K.p.a. nie miał zastosowania, WINB uznał postępowanie w sprawie sprostowania błędu pisarskiego w tytule wykonawczym za bezprzedmiotowe, to zaś skutkowało uchyleniem postanowienia PINB i umorzeniem postępowania w sprawie sprostowania błędu w całości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie WINB złożył W. N., wnosząc o jego uchylenie i wystawienie tytułu wykonawczego z poprawnymi danymi jego matki. Wyjaśnił, że w wystawionym tytule wykonawczym wpisano imię Ale. a powinno być Alf. W tej sytuacji tytuł wykonawczy został wystawiony na innego W. N., którego matka ma na imię Ale. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie WINB uchylające postanowienie PINB o sprostowaniu błędu pisarskiego w wystawionym tytule wykonawczym i umarzające w tym zakresie postępowanie. Poddawszy zaskarżone postanowienie kontroli w zakreślonych wyżej granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż do wydania tego postanowienia doszło z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wg § 2 tego artykułu, wzór, o którym mowa w § 1, określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw finansów publicznych. Wzór ten zawiera treść określoną w art. 27, a ponadto umożliwia elektroniczne przetwarzanie danych zawartych w tytule wykonawczym. Na tej podstawie wzór tytułu wykonawczego [...] stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym określony został w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 450). W sprawie nie budzi zastrzeżeń, że tytuł wykonawczy wystawiony przez PINB [...] czerwca 2018 r. (dotyczący nakazu rozbiórki przez W. N. tymczasowego obiektu budowalnego o wymiarach 6,37 x 3,64 m na położonej w S. działce nr 1190/4) sporządzony został wg tego wzoru, który w części A ("Dane zobowiązanego") w odniesieniu do osoby fizycznej przewiduje wypełnienie m.in. rubryki nr 19 "Imię matki"; w rubryce tej jako imię matki W. N. wpisano "Ale.", podczas gdy faktycznie brzmi ono "Alf.". Ponieważ przepisy u.p.e.a. nie zawierają regulacji odnoszącej się do możliwości dokonywania w tytule wykonawczym jakichkolwiek zmian, PINB kwalifikując powyższe jako błąd pisarski, dokonał z urzędu jego sprostowania w trybie art. 113 § 1 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach (na mocy art. 126 K.p.a. przepis ten stosuje się odpowiednio do postanowień, przy czym w myśl art. 18 u.p.e.a., "jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego"). W kontekście regulacji art. 18 u.p.e.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie co do zasady podziela wyrażany w orzecznictwie sądowym pogląd - który znalazł odzwierciedlenie w zaskarżonym postanowieniu - że tytuł wykonawczy stanowiąc wystawiany przez wierzyciela na podstawie art. 26 tej ustawy dokument urzędowy niezbędny do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej nie może być utożsamiany z decyzją lub postanowieniem wydawanym przez organy administracji publicznej w trybie przepisów K.p.a. (por. wyroki NSA oz. w Krakowie z 13 marca 2003 r. II SA/Kr 1202/99, WSA w Warszawie z 10 grudnia 2004 r. III SA 2448/03, WSA w Gorzowie Wlkp. z 13 września 2017 r. II SA/Go 535/17, WSA w Gliwicach z 15 listopada 2011 r. III SA/Gl 2567/10 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W konsekwencji, w ramach odesłania zawartego w art. 18 u.p.e.a. brak jest możliwości weryfikacji w wystawionym tytule wykonawczym błędów pisarskich i oczywistych omyłek na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że tytuł wykonawczy jako dokument urzędowy sporządzany wg ustalonego wzoru powinien spełniać wszystkie przewidziane prawem wymogi formalne, co odnosi się tak do zawarcia w nim wszystkich wymaganych danych, jak i ich obiektywnej poprawności (zgodności ze stanem rzeczywistym). W związku z tym należy zwrócić uwagę na wynikającą z art. 15 K.p.a. jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada dwuinstancyjności, w myśl której strona postępowania w sprawie w której orzekał już organ I instancji ma prawo do ponownego merytorycznego jej rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Z faktu, że jest to dokonywane przez organ wyższego stopnia wynika, że nie może on ograniczyć się do pobieżnej oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale powinien ponownie rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie i samodzielnie ocenić w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki co do treści rozstrzygnięcia. Wynika to z kompetencji jakie dla organu odwoławczego wynikają z art. 138 § 1 i 2 K.p.a., wg których organ ten może utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, uchylić ją w całości albo w części i jednocześnie orzec co do istoty sprawy, uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, umorzyć postępowanie odwoławcze bądź uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Realizacja zasady dwuinstancyjności polega więc na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w zakresie wyznaczonym przez mający zastosowanie w sprawie przepis prawa materialnego, ocenę zebranych dowodów wraz z usunięciem ewentualnych naruszeń popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowanie się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów (por. m.in. wyroki NSA z 21 lutego 2012 r. II OSK 2720/11 - LEX nr 1145626 i z 21 kwietnia 2011 r. II FSK 1852/09 - LEX nr 1081276). Tak określone kompetencje organu odwoławczego nakazują przyjąć, że jego rozstrzygnięcie jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji ma charakter merytoryczny a nie kontrolny. Przekłada się to na konieczność dokonania własnych ocen oraz wyczerpującego odniesienia się do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz podniesionych względem rozstrzygnięcia organu I instancji zarzutów, co podyktowane jest także treścią art. 8 K.p.a. z której wynika zasada pogłębiania zaufania obywateli (organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania), art. 11 K.p.a. wyrażającym zasadę przekonywania (organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy) oraz art. 107 § 3 K.p.a. określającego warunki jakie powinno spełniać uzasadnienie. Z powyższych wymogów WINB nie wywiązał się do końca w sposób prawidłowy, gdyż o ile prawidłowo wywiódł i uzasadnił przesłanki do uchylenia postanowienia PINB z powodu braku podstaw prawnych do sprostowania omyłki pisarskiej w tytule wykonawczym na podstawie art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 113 § 1 K.p.a., to już jednoczesne umorzenie w związku z tym jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie sprostowania błędu pisarskiego w tytule wykonawczym na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. wskazanych wyżej kryteriów nie spełnia (zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części). Nie przesądzając merytorycznej wadliwości rozstrzygnięcia WINB w tym zakresie należy podkreślić, że organ ten umarzając postępowanie w sprawie sprostowania w tytule wykonawczym błędu pisarskiego, w żaden sposób nie odniósł się do zasadniczego zarzutu zażalenia (ponowionego w całości w skardze) wskazującego na zaistniały w tym tytule błąd w postaci niewłaściwie wpisanego imienia matki zobowiązanego. W kontekście więc lakonicznego stwierdzenia o bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania w sprawie sprostowania błędu wynikającej z braku zastosowania art. 113 § 1 K.p.a. nie została więc wyjaśniona najistotniejsza z punktu widzenia skarżącego okoliczność, tj. czy zaistnienie tego błędu ma znaczenie dla prowadzonego względem niego postępowania egzekucyjnego oraz czy i w jakim trybie zostanie on usunięty. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że do wydania zaskarżonego postanowienia doszło z uchybieniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., w związku z czym Sąd orzekł o jego uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) obejmujących opłacony przez skarżącego wpis od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu.