II SA/Gd 608/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A Spółki z o. o. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2018 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wójt Gminy, decyzją z dnia 10 kwietnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 1 i 2, art. 53, art. 54, art. 55 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), ustalił na wniosek skarżącej Spółki lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy przyłącza elektroenergetycznego SN-15kW dla elektrowni fotowoltaicznej [..] na działkach nr [..] i [..], obręb [..], oraz na działkach nr [..]-[..], w obrębie G., gmina M. Zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania uczestniczki postępowania B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy i odmówiło ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana, w przypadku braku planu miejscowego, w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycja ta definiowana jest w art. 2 pkt 5 tej ustawy jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizacje celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.). Jak stanowi art. 6 pkt 2 tej ustawy celem publicznym jest budowa przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej. O ile jednak planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się jako rodzaj przedsięwzięcia określonego przepisem art. 6 pkt 2, to jednak w ocenie Kolegium, nie spełnia pozostałych przesłanek z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie sposób bowiem dopatrzyć się, że jest to działanie o znaczeniu przynajmniej lokalnym (gminnym), albowiem przyłącze elektroenergetyczne służyć ma jedynie jednemu podmiotowi – elektrowni fotowoltaicznej, która to nie została zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego, jako że wydano dla niej decyzję ustalającą warunki zabudowy. Działania określone w art. 2 pkt 5 muszą zaś służyć więcej niż jednemu podmiotowi, pewnej zbiorowości. W tym przypadku trudno dopatrzyć się, aby przyłącze miało bezpośrednio służyć którejkolwiek z wymienionych w art. 2 pkt. 5 zbiorowości. Dla takich inwestycji wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy. Potwierdza to również treść art. 61 ust. 3 ustawy, z którego wynika, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zaniechanie ustaleń umożliwiających stwierdzenie czy przedmiotowa inwestycja ma znaczenie lokalne (gminne) lub ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie lub krajowe), a w konsekwencji czy spełnia definicje inwestycji celu publicznego określoną w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a polegające na błędnej wykładni art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie w okolicznościach niniejszej sprawy, że budowa przyłącza elektroenergetycznego nie może stanowić celu publicznego ze względu na brak przymiotu ogólnodostępności, znaczenia dla społeczności o zasięgu co najmniej lokalnym – gminnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiająca uwzględnienia złożonego przez skarżącą Spółkę wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Spór w sprawie dotyczy kwalifikacji planowanej przez skarżącą inwestycji. Kolegium, odmiennie niż skarżąca oraz organ I instancji, stwierdziło bowiem, że objęta wnioskiem inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego, lecz zamierzenie, którego możliwość realizacji powinna określać decyzja o warunkach zabudowy. Takie stanowisko prezentowała również wnosząca odwołanie uczestniczka postępowania. Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Niewątpliwie, jak prawidłowo wskazało Kolegium, definicję pojęcia inwestycji celu publicznego zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. Jak stanowi natomiast wskazywany również przez Kolegium art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary gazów i energii, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zatem z powyższych przepisów wynika, że pojęcie inwestycji celu publicznego oparte jest wyłącznie na kryterium przedmiotowym i nie jest istotna ani podmiotowa kwalifikacja inwestora, ani źródła finansowania takiej inwestycji. Stąd też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dla rozstrzygnięcia czy zamierzenie budowlane wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez znaczenia pozostaje to, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy też publiczny. Nie ma także znaczenia okoliczność czy inwestor jest zainteresowany realizacją inwestycji z powodów czysto merkantylnych (dla osiągnięcia własnego zysku). O tym, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w istocie decyduje normatywne uregulowanie danej inwestycji, a więc czy mieści się ona stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 989/07, LEX nr 519007). W związku z tym twierdzenie, że każda budowa sieci stanowi realizację inwestycji celu publicznego, ponieważ odpowiada celowi wymienionemu w art. 6 u.g.n. nie uwzględnia drugiej przesłanki niezbędnej do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, tj. możliwości przypisania inwestycji znaczenia lokalnego (gminnego) i ponadlokalnego (powiatowego, wojewódzkiego i krajowego). Jedynie zaś łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi warunkujące zaliczenie do inwestycji celu publicznego (tak: NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 461/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie wymagało zatem ustalenia, czy zaplanowane przez skarżącą Spółkę zamierzenie spełnia powyższe warunki, tj. czy stanowi realizację celu z art. 6 pkt 2 u.s.g. i jakie ma znaczenie dla społeczności lokalnej, w szczególności w zakresie zasilania odbiorców w energię elektryczną, w tym także dostarczania energii do sieci dystrybucyjnych. Dla dokonania tej oceny należało również zwrócić uwagę na przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2018 r., poz. 755 ze zm.), definiujące pojęcia: przesyłanie energii, dystrybucja energii, oraz sieci przesyłowe i sieci dystrybucyjne. Takich szczegółowych ustaleń, dotyczących planowanej przez skarżącą inwestycji, w niniejszej sprawie zabrakło. Kolegium ograniczyło się natomiast do stwierdzenia, że przyłącze elektroenergetyczne służyć ma jedynie jednemu podmiotowi - elektrowni fotowoltaicznej, która nie została zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego, co nie ma istotnego znaczenia, pomijając w szczególności podniesioną w skardze kwestię pozyskiwania energii z tegoż źródła i jej przekazywania do publicznej sieci elektroenergetycznej. Brak prawidłowej oceny przedmiotowej inwestycji przez Kolegium w kontekście art. 2 pkt 5 u.p.z.p., czyni zasadnym zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić przy tym należy, że prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Nadto, stosownie do art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodać również trzeba, że na gruncie Kpa obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 Kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Z uwagi na niewyjaśnianie sprawy w powyższym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podczas ponownego rozpoznawania sprawy, Kolegium - zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględni dokonaną w niniejszym wyroku wykładnię prawa i wskazania co do dalszego postępowania.