VIII SA/Wa 862/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia na pierwsze dziecko. Zaskarżoną decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R.(dalej jako SKO lub organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm. dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania A. Z.k od decyzji Wójta Gminy w S.B. w części odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – D. Z., na okres od 1 października 2018 roku do 30 września 2019 roku – orzekło o utrzymaniu decyzji w zaskarżonej części. Podstawą rozstrzygnięcia były następuje ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna. Decyzją z dnia [...] września 2018 roku Wójt Gminy S. B. w punkcie I przyznał A. Z. świadczenie wychowawcze na O. Z. w kwocie 500 złotych na okres od 1 października 2018 roku do 30 września 2019 roku. Natomiast w punkcie II odmówił prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko - D. Z. na ten sam okres. Z uzasadnienia decyzji wynika, że przekroczone zostało kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, bowiem dochód na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł. A. Z. złożyła odwołanie od decyzji w zakresie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. W jej ocenie organ dokonał częściowej i powierzchownej analizy sytuacji finansowej rodziny, nie uwzględniając przy tym utraty dochodu spowodowanego przebywaniem przez nią na urlopie macierzyńskim od dnia [...] marca 2018 roku do [...] lipca 2018 roku i rodzicielskim od dnia [...] lipca 2018 roku do [...] marca 2019 roku. W jej ocenie organ błędnie przyjął, że będzie każdorazowo co miesiąc otrzymywała taką samą kwotę jak z tytułu wynagrodzenia z umowy o pracę. Tymczasem jej obecne wynagrodzenie wynosi 80% dotychczasowego wynagrodzenia, co spowodowało obniżenie dochodu na członka rodziny. W jej ocenie jako utratę dochodu należy rozumieć również utratę dochodu w jego dotychczasowej wysokości. Organ odwoławczy wskazywał, że z treści wniosku nie wynika, że w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego lub po tym roku miała miejsce utrata lub uzyskanie dochodu przez członka rodziny. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (DZ. U. z 2017 roku, poz. 1851 ze zm. dalej jako ustawa) świadczenie przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Świadczenie przysługuje do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (art. 4 ust. 3 ustawy). Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (art. 5 ust. 1 ustawy). W myśl art. 5 ust. 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, dochód – oznacza to dochód w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z kolei według art. 2 pkt 2 ustawy – dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1 -3. W myśl art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (DZ. U. z 2017 roku, poz. 1952 ze zm. dalej jako u.ś.r.) dochodem są po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób – przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e, art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 roku o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Według informacji z systemu informatycznego Ministerstw Finansów wynika, że skarżąca i jej mąż w 2017 roku uzyskali dochody opodatkowane podatkiem dochodowym i dokonali wspólnego rozliczenia (zeznanie P-37) . Łączny dochód wyniósł [...] zł, składki na ubezpieczenie społeczne – [...] zł, należny podatek [...] zł i składka na ubezpieczenie zdrowotne skarżącej – [...] zł. Odliczeniu od dochodu podlegała kwota [...] zł. Dochód rodziny skarżącej w 2017 roku wyniósł [...] zł (roczny), miesięczny [...] zł, zaś na osobę [...] zł, przekraczając tym samym kryterium dochodowe wynoszące 800 zł na osobę w rodzinie. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że uzyskanie prawa do urlopu macierzyńskiego, a następnie rodzicielskiego w roku 2018 nie mogło stanowić o utracie dochodu. Zmniejszenie dochodu w porównaniu z kwotą otrzymywanego wynagrodzenia nie jest wymienione w ustawie jako dochód utracony. Utratą dochodu jest bowiem między innymi utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co w tym przypadku nie miało miejsca. Skarżąca nie utraciła zatrudnienia, lecz w jego trakcie przebywała na urlopie macierzyńskim, a bezpośrednio po nim udzielony został jej urlop rodzicielski. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła A. Z.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 5 ust. 3 ustawy, a zwłaszcza brak całościowego i rzetelnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy oraz dokonanie błędnych ustaleń w zakresie rzeczywistego dochodu rodziny uzyskiwanego w dacie wydawania decyzji, a w konsekwencji przyjęcie, że dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę przekracza kwotę 800 zł. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wnosiła o: - zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko D. Z.; - zasądzenie wypłaty należnego świadczenia wychowawczego za okres od 1 października 2018 roku oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że w jej ocenie organ dokonał jedynie częściowej i powierzchownej analizy sytuacji finansowej jej rodziny, nie uwzględniając przy tym utraty 20 % dochodu spowodowanego przebywaniem przez nią na urlopie macierzyńskim od dnia [...] marca 2018 roku do [...] lipca 2018 roku i rodzicielskim od dnia [...] lipca 2018 roku do dnia [...] marca 2019 roku. Organ wydając zaskarżoną decyzję błędnie przyjął, że będzie ona otrzymywała taką samą kwotę wynagrodzenia z tytułu umowy o pracę. Tymczasem jej obecne wynagrodzenie wynosi 80 % dotychczasowego wynagrodzenia. Podnosiła, że od dnia rozpoczęcia urlopu macierzyńskiego jej dochód wypłacany przez ZUS oscyluje w granicach [...] zł – [...] zł netto na miesiąc, czyli w przeliczeniu na jednego członka rodziny wyniósł [...] - [...] zł. Tym samym kryterium dochodowe określone w ustawie, a wynoszące 800 zł netto miesięcznie na osobę zostało spełnione. Organ wydając zaskarżoną decyzję dokonał analizy dochodów rodziny skarżącej wyłącznie w oparciu o rok 2017, nie uwzględniając zmian jakie zaszły od tego czasu do chwili obecnej, świadczących o faktycznym i realnym obniżeniu dochodu w związku z przebywaniem przez nią na urlopie rodzicielskim. Skarżąca odwołała się do argumentacji zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 roku, sygn. akt III SA/Kr 1380/17, który stanął na stanowisku, iż utrata dochodu powinna być interpretowana jako utrata sumy wpływów albo ich ubytek. Jako utratę dochodu należy traktować również utratę dochodu w jej dotychczasowej wysokości. Nie można ograniczać tego pojęcia tylko do sytuacji, gdy dany podmiot traci całkowicie dochód z określonego źródła. Tym samym stanowisko sądu administracyjnego stoi w sprzeczności z twierdzeniami organu odwoławczego, które wskazało, że katalog dochodów utraconych określonych w art. 2 ust. 19 ustawy jest katalogiem zamkniętym. Nadto skarżąca wskazywała, że organ naruszył przepisy postępowania – art. 7 i art. 77 k.p.a. ponieważ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, ani też nie zrealizował obowiązku dokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 roku, poz. 270 dalej jako p.p.s.a.). Formalnie zarzuty skargi odnoszą się co prawda, zarówno do naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, to jednak należy zauważyć, iż istotną kwestią jest ocena, czy organ prawidłowo uznał, iż w ustalonym stanie faktycznym nie mamy do czynienia z dochodem utraconym w rozumieniu art. 2 ust. 19 ustawy. Zgodnie z przywołanym przepisem utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną: - uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, - utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, - utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, wykonywania w rozumieniu art. 16b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników (DZ. U. z 2017 roku, poz. 2336 oraz 2018 roku, poz. 650 i 858) lub 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (DZ.U z 2017 roku, poz. 1778, z poź. zm.), - utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, - utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, - utratą świadczenia rodzicielskiego, - utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, - utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 209 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku Prawo szkolnictwie wyższym i nauce (DZ. U. poz. 1668). Zgodnie z art. 4 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. W myśl art. 5 ust. 3 i 4 ustawy wyłącznie w przypadku ubiegania się o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko niezbędne jest spełnianie kryterium dochodowego według którego dochód nie może przekraczać 800 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Przepisy ustawy definiując pojęcie dochodu (art. 2 pkt 1), odsyłają do rozumienia dochodu według ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy jeżeli jest w niej mowa o dochodzie rodziny – oznacza to sumę dochodów członków rodziny, przy czym za dochód członka rodziny – w myśl pkt 2 tego artykułu – oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalone jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1 – 3a. Dochód rodziny skarżącej w 2017 roku wynosił łącznie [...] zł, miesięcznie [...] zł, zaś na osobę [...] zł. W okresie od [...] marca do [...] lipca 2018 roku przebywała na urlopie macierzyńskim, a od [...] lipca 2018 roku do [...] marca 2019 roku na urlopie rodzicielskim. Otrzymywany zasiłek macierzyński za ten okres wynosi 80% dotychczasowego wynagrodzenia. W ocenie Sądu w sprawie kluczowa jest kwestia, czy zmniejszenie otrzymywanego dochodu po przejściu na urlop macierzyński a następnie rodzicielski o 20 % oznacza utratę dochodu w rozumieniu przepisów prawa. Zdaniem sądu taka sytuacja ma związek z przewidzianą na gruncie ustawy (art. 7 ust. 1 - 3a) możliwością zaistnienia zmian w strukturze dochodów rodziny polegającą na utracie lub uzyskaniu dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, które winny być uwzględniane w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką prawną opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalone jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 roku o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (DZ. U. z 2017 roku, poz. 1368) zasiłek macierzyński przysługuje ubezpieczonej, która w okresie ubezpieczenia chorobowego albo w okresie urlopu wychowawczego między innymi gdy urodziła dziecko. Kwestia wysokości zasiłku macierzyńskiego została uregulowana w przepisie art. 31 wyżej powołanej ustawy. W ocenie organów orzekających uzyskanie prawa do wyżej przywołanych świadczeń nie mogło stanowić o utracie dochodu. Zmniejszenie dochodu w porównaniu z kwotą otrzymywanego wynagrodzenia nie jest w ustawie wymienione jako dochód utracony. Poglądu tego sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela. W sytuacji gdy otrzymywane świadczenia – zasiłek macierzyński w czasie urlopu macierzyńskiego i urlopu rodzicielskiego jest niższy niż otrzymywane wcześniej wynagrodzenie to należy uznać, iż doszło do utraty dochodu. Zdaniem sądu nie sposób zaakceptować stanowiska, że przepisy ustawy takiej sytuacji nie wskazują wprost jako utrata dochodu. Przy definiowaniu pojęcia utrata dochodu nie można bowiem pominąć celu, jakiemu ma służyć świadczenie wychowawcze, a którym jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. W takiej sytuacji organy winny dokonać takiej wykładni obowiązujących przepisów, która w najpełniejszy sposób wpisze się w realizację tego celu i możliwie najbardziej adekwatny sposób będzie odzwierciedlała aktualny poziom dochodów osoby wnioskującej i członków jej rodziny. Wiąże się to z wymogiem zastosowania przy interpretacji tych przepisów wykładni systemowej i celowościowej, w kontekście których za utratę dochodu należy traktować zmniejszenie uzyskiwanych dochodów. Należy wskazać, że prezentowany jest pogląd w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 roku, sygn. akt I OSK 1728/17), iż w języku polskim słowo ,,utrata’’ rozumiane jest jako strata, zanik, ubytek, że ktoś został czegoś pozbawiony. W odniesieniu do pojęcia dochodu trzeba przyjąć, że o ,,utracie dochodu" należy mówić w sytuacji jego ,,straty, zaniku, ubytku’’, a zatem w sytuacji, gdy określona osoba przestała uzyskiwać jakikolwiek dochód, jak i w sytuacji, gdy jej dotychczasowy dochód uległ częściowemu zmniejszeniu. Zdarzenia wymienione w katalogu określonym w punktach a – j przepisu art. 2 pkt 19 ustawy, to zdarzenia wpływające na dochody określonej osoby. Skarżąca co prawda nie utraciła pracy, ale przechodząc na urlop macierzyński a później rodzicielski otrzymuje zasiłek macierzyński, który jest według twierdzeń skarżącej niższy o 20 % od otrzymywanego dotychczas wynagrodzenia za pracę. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych. Należy podzielić stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny, który w punkcie V pp. 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 roku, sygn. akt P 6/02 wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania, równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa dla w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej wykładni. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie którejś z nich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2017 roku, sygn. akt I OSK 1387/17). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalone jest stanowisko, że sądy winny stosować Konstytucję wprost, w pierwszym rzędzie kierując się podstawową dyrektywą wykładni mającej znaczenie systemowe, wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją RP. Przyjęcie li tylko literalnego brzmienia przepisu art. 2 ust. 19 i odmowa przyznania świadczenia wychowawczego , w sytuacji gdy rzeczywisty dochód rodziny w roku zasiłkowym uległ zmniejszeniu naruszałoby konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej. Godziłoby to również w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji RP). W ocenie Sądu organy rozpatrujące niniejszą sprawę dokonały tylko literalnej wykładni przepisów o ,,utracie dochodu‘’ – art. 2 pkt 19 ustawy pomijając i nie dokonując wykładni systemowej i celowościowej, co spowodowało, że został pominięty cel ustawy. Nadto należy zauważyć, iż przy wykładni wyżej powołanego przepisu należy odwołać się wykładni prokonstytucyjnej i zauważyć, iż ochrona rodziny jest jedną z zasad Konstytucji RP. Organy ponownie rozpoznając sprawę winny poczynić ustalenia co do rzeczywistych dochodów uzyskiwanych przez rodzinę skarżącej w roku 2018, po przejściu na urlop macierzyński i rodzicielski. W sytuacji, gdy otrzymywane dochody są niższe, niż otrzymywane w 2017 roku wynagrodzenie, to należy uznać, iż mamy do czynienia z dochodem utraconym i na nowo należy wyliczyć rzeczywisty dochód tej rodziny. Dokonana przez organ niewłaściwa wykładnia art. 2 pkt 19 ustawy skutkowała brakiem ustalenia prawidłowego dochodu rodziny skarżącej. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.